La Costituzione Economica e i Rapporti tra Stato ed Economia, Università degli Studi di Udine

DIRITTO DELL'ECONOMIA

INTRODUZIONE

I TRE SIGNIFICATI DI COSTITUZIONE ECONOMICA

L'espressione costituzione economica ha origine nella cultura giuspubblicistica tedesca dopo il primo conflitto mondiale.

• primo senso -> formula riassuntiva delle norme della costituzione in senso formale sui rapporti economici e per quanto riguarda quella italiana, come formula breve per far riferimento agli art 42 e 44 cost., relativi a proprietà, nonchè alle norme speciali riguardanti cooperazione e risparmio
• seconda accezione -> è un insieme di istituti che, pur facendo parte del diritto, non appartengono necessariamente alla costituzione scritta. L'espressione risale all'opera del maggior costituzionalista di inghilterra: Dicey. Esponeva la tesi di un crescente interventismo. Dicey registrò il cambiamento di quella che egli chiamò legislative public opinion. Indica, per un verso, gli istituti del diritto positivo in quanto consacrati in leggi e, per l'altro, il modo nel quale le leggi collegandosi l'un l'altra formano un unico corso. Mostra che l'analisi dei rapporto stato-economia non può fondarsi solo sulle norme. E' stato il primo a segnalare la fine del liberismo e l'inizio del collettivismo.
• terzo significato -> allarga lo sguardo anche agli aspetti amministrativi. Lo studio del diritto non deve fermarsi alla costituzione e alla legislazione ma deve considerare le circolari ad esempio. Non abbraccia solo le norme costituzionali, le leggi e l'opinione pubblica, ma anche il più ampio diritto vivente

I METODI DI STUDIO DELLA COSTITUZIONE ECONOMICA

Lo studio della costituzione economica è compiuto in tre modi:

• Classico -> quello tipico del diritto pubblico dell'economia. Muove da un approccio giuridico classico per studiare relazione tra stato e privati
• delle politiche di settore-> il secondo è quello dell'analisi delle politiche di settore. In questo caso la costituzione economica si studia attraverso l'analisi delle politiche.
• degli aggregati -> il terzo metodo è quello che analizza il governo dell'economia, inteso come azione svolta dai poteri pubblici su quelle che gli economisti chiamano quantità globali: risparmio,reddito, spesa ecc.

LA VECCHIA COSTITUZIONE ECONOMICA: I RAPPORTI TRA STATO ED ECONOMIA DALL'UNITA' AD OGGI

LO STATO LIBERISTA (IL PRIMO QUARANTENNIO)

Dall'unificazione fino alla fine del secolo sono determinanti tre aspetti:

• la costituzione di un mercato nazionale
• la difesa del mercato verso l'esterno
• le privatizzazioni e il liberismo

LA COSTITUZIONE DI UN MERCATO NAZIONALE ATTRAVERSO L'UNIFICAZIONE LEGISLATIVA

Condizione essenziale per la costituzione di un mercato nazionale è l'unificazione legislativa, avvenuta con l'adozione del codice civile del 1865 e del codice del commercio dello stesso anno. La disciplina unitaria si ispirò al codice napoleonico, per questo la proprietà era l'istituto fondamentale dell'economia, più dell'impresa.

La proprietà era diritto della persona, come attributo di libertà, l'impresa invece, assente dal codice di commercio.

Il secondo strumento di unificazione fu l'estensione della legislazione piemontese. Vi era chi sosteneva che questo era impossibile perchè l'italia aveva diversi gradi di sviluppo. Le zone meno sviluppate non coincidevano con quelle di oggi, comprendendo anche diverse parti appenniniche oltre che il sud.

Da parte dei sostenitori della tesi opposta, che alla fine vinsero, con l'ottimismo illuministico tipico dell'epoca, sostenevano che leggi più moderne avrebbero consentito lo sviluppo economico delle zone arretrate.

LA DIFESA DEL MERCATO: IL PROTEZIONISMO DOGANALE

Si passa così al secondo aspetto caratterizzante dell'epoca, vale a dire la difesa del mercato interno. In un epoca di scarso sviluppo industriale, è quasi naturale che, costituito un mercato, si cerchi di stabilire intorno ad esso una rete protettiva.

Questa rete è realizzata attraverso le tariffe doganali che stabiliscono un regime tariffario a difesa dei prodotti nazionali. Le tariffe doganali, caricano i prodotti stranieri di imposte, rendendoli meno competitivi.

L'eliminazione della concorrenza esterna provocò l'aumento di quella interna. La chiusura del mercato ebbe l'effetto indotto sul mercato interno.

Il dualismo che si voleva combattere con l'unificazione legislativa, viene accentuato dalla protezione doganale che accompagna l' unificazione legislativa imposta dalla necessità di costituire un mercato nazionale unico.

LE PRIVATIZZAZIONI E IL LIBERISMO

Il liberismo si manifesta in tre modi:

• ondata di privatizzazioni: alienazione del demanio 1861, alienazione dei beni dell'asse ecclesiastico 1867, alienazione degli stabilimenti balneari, miniere e canali.
• assenza di una macchina statale di governo dell'economia
• l'attività economica doveva essere autosufficiente. Per questo vennero istituite le camere di commercio, che erano strutture corporative e non pubbliche.

Dunque lo stato crea il mercato ma non vuole essere presente. In nessuna parte del mondo il liberismo economico fu coerente. In italia, mentre si privatizzava, nel 1863 venne istituita la cassa depositi e prestiti.

LA PRIMA INDUSTRIALIZZAZIONE (IL PRIMO VENTENNIO DEL SECOLO XX)

Nel periodo che va dalla fine dell'ottocento agli anni venti del novecento, sono determinanti quattro aspetti:

• la differenziazione legislativa
• la politica dei lavori pubblici
• le imprese pubbliche
• la previdenza sociale

LA DIFFERENZIAZIONE LEGISLATIVA

Viene abbandonata l'uniformità legislativa. Le leggi speciali per napoli, calabria e basilicata introducono il principio di differenziazione legislativa. La differenziazione si realizza in tre modi:

• aumento degli interventi infrastrutturali nelle aree meno sviluppati
• introduzione di procedure speciali
• istituendo organi speciali

LA POLITICA DEI LAVORI PUBBLICI

Si verifica un forte incremento degli investimenti infrastrutturali, riguardante la rete ferroviaria e l'istituzione, nel 1905, dell'azienda delle ferrovie dello stato.

LE IMPRESE PUBBLICHE

Vengono costituite numerose imprese pubbliche: ferrovie dello stato, impresa telefonia urbana, istituto nazionale assicurazioni INA, BNL, consorzio per le sovvenzioni dei lavori industriali, consorzio di credito per le opere pubbliche.

A differenza del periodo precedente, si riscontra un numero cospicuo di imprese pubbliche, comprendente due settori fondamentali: telecomunicazioni ma più in generale servizi pubblici, e quello del credito.

Ferrovie dello stato e Ina vengono istituite in modo derogatorio rispetto alle tradizionali strutture amministrative

LA PREVIDENZA SOCIALE

Muove i primi passi lo stato del benessere con le leggi sull'immigrazione e con l'istituzione della cassa nazionale di previdenza e la successiva iscrizione obbligatoria.

Il passaggio dal sistema mutualistico, basato sulle società mutualistiche ad un sitema previdenziale, fondato sulla istituzione di organismi pubblici e sulla trasformazione di un fatto volontario in obbligatorio. Si affaccia un nuovo ruolo dello stato che obbliga i privati a finanziare enti pubblici che, a loro volta, erogano prestazioni a favore di altri privati.

L'ECONOMIA MISTA (DAGLI ANNI 20 ALLA META' DEL SECOLO)

UN NUOVO CODICE

In quest'epoca si colloca una nuova codificazione. Nel 42 viene abbandonata la distinzione tra codice civile e di commercio e viene adottato il codice civile oggi esistente. Le diversità sono numerose, ma una è particolarmente rilevante. Il codice viene concepito come una norma generale contenente le teste di capitolo delle discipline di settore. Il codice è scritto come una sorta di costituzione economica, che contiene non solo gli statuti degli istituti di base, come proprietà, imprenditore e azienda ma anche i principi delle discipline di settore, come quella della proprietà edilizia o agricola.

La concezione onnicomprensiva del codice civile fu così importante, che i giuristi iniziarono a dibattere il problema dei limiti del codice e dei rapporti tra codice civile e cosiddette leggi speciali. Solo successivamente si ammise che il codice è una legge come le altre.

LA RISERVA ORIGINARIA, IL REGIME DELLE AUTORIZZAZIONI E IL DIRIGISMO ECONOMICO

Si sviluppa il regime che gli economisti chiamano del monopolio e che i giuristi definiscono di riserva originaria. la riserva originaria trovò le seguenti applicazioni:

• per il trasporto marittimo e il servizio di telefonia
• per il trasporto aereo
• per le miniere e la radiodiffusione
• per le acque

Lo stato esclude i privati e assume la gestione in via diretta o indiretta, tramite concessione. Contemporaneamente al sistema della riserva, vengono estendendosi le autorizzazioni. Molte attività imprenditoriali passano da un regime di accesso libero ad uno di accesso controllato: imprese assicurative, creditizie, apertura mercati per commercio a ingrosso o con l'estero e per gli stabilimenti industriali.

In questo periodo nasce un nuovo regime di intervento dello stato nell'economia: si afferma il dirigismo economico attuato mediante vere e proprie pianificazioni.

GLI ENTI PUBBLICI, LE SOCIETA' CON PARTECIPAZIONE PUBBLICA E IL CORPORATIVISMO

Ulteriore caratteristica di questo periodo è la costituzione di un gran numero di enti pubblici, ad esempio nei settori delle materie prime. Furono definiti enti pubblici di privilegio disponendo di poteri derogatori, sia che avessero compiti operativi o di impresa, sia che avessero compiti di regolazione.

Accanto agli enti pubblici furono istituiti enti ordinati in forma di società per azioni, di cui i primi furono AGIP e ROMSA.

Una maggior diffusione di spa con partecipazione pubblica si ha nel 33 con l'IRI (istituto per la ricostruzione industriale). Venne creato per il salvataggio di imprese in crisi e divenne una radicale riforma dell'industria.

Per completare l'analisi del periodo si ricorda il corporativismo fascista. Passaggi salienti: costituzione del ministero delle corporazioni, adozione di un atto di indirizzo denominato carta del lavoro, istituzione di ventidue corporazioni che si collegavano nel consiglio nazionale delle corporazioni che diventò parte di un nuovo organo politico: la camera dei fasci e delle corporazioni che sostituì la camera dei deputati.

L'ordinamento corporativo ebbe una struttura piramidale. Alla base vi erano i sindacati. Fu un modo per ordinare la rappresentanza degli interessi economici e portarla all'interno dello stato, insieme agli interessi politici.

LO STATO DEL BENESSERE (DALLA META' DEGLI ANNI 70 DEL SECOLO XX)

LA COSTITUZIONE DEL 1948

Gli oggetti fondamentali delle disposizioni costituzionali in materia economica sono la proprietà e l'impresa.

E' previsto che in ordine a determinati beni e a determinate imprese si possa operare con legge, una riserva originaria.

La riserva originaria impedisce l'appropriazione dei beni cui riferisce, ovvero impedisce l'acquisizione della qualità di imprenditore nel settore riservato.

Il secondo principio che si ricava dalle norme costituzionali è quello del riconoscimento della proprietà e dell'impresa. Nè la proprietà e nè l'impresa sono riconosciute come attributo necessario della persona.

Il terzo principio consiste in quella che negli anni 40 fu chiamata la funzionalizzazione della proprietà e dell'impresa.

Di qui la predisposizione di limiti non di carattere esterno o negativo, ma di carattere interno o positivo, con i quali l'autorità pubblica stabilisce finalità e modi di uso di un bene o di una impresa, modificando la struttura del diritto soggettivo.

Il quarto principio è quello che consente di espropriare imprese o categorie di imprese per motivi di interesse generale

IL COMPLETAMENTO DEL SISTEMA DELLE PARTECIPAZIONI STATALI E LA NAZIONALIZZAZIONE ELETTRICA

Nel 53 venne istituito l'ENI. Alla metà degli anni 50 estistevano un grande ente pubblico come l'IRI e un'altro di dimensioni rilevanti, l'ENI.

Nel 56 viene istituito il ministero delle partecipazioni statali e si sancì il principio che lo stato non potesse essere azionista diretto: le azioni in proprietà diretta dello stato vennero