Responsabilità e danno ambientale: normativa europea e principio "chi inquina paga"

Responsabilità e Danno Ambientale

L'indirizzo politico della Comunità Europea mostra una crescente attenzione alla tutela del bene ambiente. Sin dal 1972, in occasione della Convenzione di Parigi sulla difesa del patrimonio culturale e naturale, la degradazione o la scomparsa di un bene culturale o naturale erano considerate quale impoverimento del patrimonio mondiale.

Successivamente si è concretizzato il principio "chi inquina, paga", detto anche internalizzazione dei costi ambientali, definito dall'OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico) nel 1974, che imputa all'inquinatore i costi necessari per raggiungere un livello prestabilito di inquinamento accettabile, in linea con l'obiettivo dello sviluppo sostenibile.Il principio di diritto internazionale del "chi inquina, paga" ("polluter pays"), che costituisce la base dell'iter legislativo comunitario, è entrato nella definizione del quadro di riferimento della disciplina della responsabilità per danni all'ambiente nell'Europa, cioè la direttiva 2004/35/Ce.

Oggi si può dire che, per quanto concerne la politica ambientale, è avvenuto il passaggio dalla fase della denuncia dei danni a quella della individuazione dei rimedi.

Dal punto di vista dell'ordinamento italiano, i decreti legislativi 152/2006, 208/2008 e 135/2009, rappresentano i più recenti e significativi interventi normativi che disciplinano la figura del danno ambientale, in precedenza regolamentato, in particolare, dall'art. 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349.In ambito europeo è stato pubblicato il Libro Bianco sulla responsabilità per danni ambientali, che ha definito un sistema di attribuzione della responsabilità di tipo oggettivo, in cui non si ha retroattività e vengono coperti soltanto i danni tradizionali e la contaminazione di siti causata da attività pericolose.

Per quanto riguarda l'ambito della responsabilità civile, il metodo più diffuso a livello europeo è il sistema di attribuzione della responsabilità all'impresa, in base a un criterio oggettivo, applicando il "polluter pays". L'obiettivo comunitario è di avviare una comune disciplina in tema di danno ambientale, al fine di conseguire risultati con costi accettabili per la società.

Direttiva 2004/35/Ce

La direttiva 2004/35/Ce individua un doppio regime di responsabilità per i danni provocati all'ambiente. L'art. 3.1 prevede una imputazione oggettiva del risarcimento per danno ambientale se è causato da operatori che svolgono attività professionali definite rischiose per la salute umana o l'ambiente, e una imputazione nel caso di comportamento doloso o colposo dell'operatore se il danno alle specie e agli habitat deriva da un'attività professionale non ritenuta per sua natura rischiosa.

Il sistema comunitario individua un regime di responsabilità oggettiva per attività pericolose e un regime di responsabilità soggettiva per attività non pericolose, dove il danno oggetto di risarcimento è detto ambientale solo per la prima tipologia di responsabilità e in cui l'art. 3.1 esplicita il ruolo di distinzione dei due sistemi.La direttiva 2004/35/Ce riordina e razionalizza la normativa ambientale europea. In modo specifico è stato riconosciuto che la prevenzione e la riparazione del danno seguono il principio "chi inquina paga", per cui i soggetti potenzialmente responsabili sono stimolati ad investire nella prevenzione piuttosto che affrontare i costi più elevati della riparazione del danno ambientale.

La direttiva ha costituito un obbligo giuridico per gli Stati sin dalla sua pubblicazione. La Corte di giustizia della Comunità Europea con sede in Lussemburgo è competente a giudicare gli Stati per inadempimento anche parziale.

Tipologie di Danno Ambientale

La direttiva 2004/3 5/Ce stabilisce le seguenti tipologie di danno ambientale:

• danno alle specie e agli habitat naturali protetti, cioè qualsiasi danno che causi significativi e negativi effetti al raggiungimento o al mantenimento di uno stato di conservazione favorevole di tali specie e habitat; direttiva Habitat 79/409/Cee; direttiva Uccelli 92/43/Cee;
• danno alle acque, indicate nella direttiva quadro 2000/60/Cee;
• danno al terreno, cioè qualsiasi contaminazione del terreno che comporti un rischio significativo di effetti negativi sulla salute umana a seguito dell'introduzione diretta o indiretta nel suolo, sul suolo o nel sottosuolo di sostanze, preparati, organismi o microrganismi.

Occorre considerare che nella direttiva il danno alle specie e agli habitat è inteso come squilibrio nella conservazione naturale delle risorse e la riparazione privilegiata è quella primaria (cioè il ripristino delle condizioni originarie). Il danno alle acque è invece riferito allo stato e al potenziale ecologico, condizionati dai profili chimici e/o quantitativi, inoltre la misura di riparazione privilegiata è quella del recupero delle condizioni originarie. Il danno al terreno è circoscritto alle contaminazioni che comportano un rischio significativo sulla salute umana.

Secondo la direttiva il danno deve presentare alcune caratteristiche generali, deve cioè essere: concreto; misurabile (o quantificabile); significativo.

È anche prevista la protezione anticipata: la minaccia imminente, cioè il "rischio sufficientemente probabile", ovvero un pericolo attuale e concreto di un danno futuro

Applicazione della Direttiva 2004/35/Ce

La direttiva 2004/35/Ce si applica a due tipi di attività professionale:

1. le attività economiche ritenute a rischio intrinseco (elencate nell'allegato III), già disciplinate da apposite direttive (es. funzionamento di impianti soggetti ad autorizzazione; operazioni di gestione dei rifiuti, compresi la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento di rifiuti e di rifiuti pericolosi; lo scarico o l'immissione di inquinanti nelle acque superficiali o sotterranee che sono soggetti a permesso, autorizzazione o registrazione) ;
2. le attività professionali diverse (non elencate nell'allegato III), quando provocano un danno o una minaccia a specie e habitat protetti e sempre che sussista dolo o colpa.

I soggetti responsabili possono essere: soggetti privati; soggetti pubblici; una pluralità di autori del danno.

Nella direttiva è affermato che la responsabilità ha natura soggettiva (dolo o colpa) per le attività professionali (diverse da quelle dell'allegato III) che cagionino danno a specie e habitat. E pertanto prevista la responsabilità oggettiva per le attività di cui all'allegato III (con conseguente inversione dell'onere della prova).

Esclusioni dalla Responsabilità Civile

La direttiva ha escluso dalla responsabilità civile i seguenti casi:

• fenomeni naturali eccezionali, inevitabili e incontrollabili;
• rischi nucleari;
• trasporto marittimo di sostanze nucleari;
• inquinamento diffuso;
• difesa nazionale;
• sicurezza internazionale e misure di protezione da calamità naturali;
• mancanza del nesso causale;
• mancanza del dolo e della colpa (nel caso di responsabilità soggettiva);
• mancata prova del danno;
• attività autorizzata (a certe condizioni: vedi punto 20 del preambolo; art. 2, punto 1, a);
• attività delegata (art. 2, punto 6).

Valutazione Economica del Danno Ambientale

In merito alla valutazione economica del danno ambientale, la direttiva, secondo il "chi inquina paga", pretende che siano considerati tutti i costi per il ripristino naturale primario o equivalente, ma non prescrive un modello economico di valutazione bensì indica alcuni criteri:

• priorità della riparazione primaria;
• in caso di impossibilità o difficoltà, assicurare risorse e servizi equivalenti (riparazione complementare) in un luogo vicino;
• compensare (e quindi includere nei costi) le spese temporanee in attesa del ripristino naturale;
• se non è possibile assicurare l'equivalenza risorsa-risorsa e servizi-servizi, si adotta il metodo della valutazione monetaria;
• la scelta delle opzioni tiene conto della necessità di utilizzare la migliore tecnologia disponibile, considerando il costo di essa, il suo effetto anche nella prospettiva futura, il tempo di recupero, la specificità della situazione del sito, altri fattori culturali e sociali.

Per la riparazione del danno al terreno è necessaria una particolare procedura di valutazione del rischio e l'eliminazione delle sostanze. E prevista la possibilità di un diverso utilizzo, in base alle norme di assetto territoriale. Viene considerata anche l'ipotesi marginale di un ripristino naturale senza interventi umani diretti nei casi in cui ciò sia possibile.

Regole Fondamentali per la Riparazione

Nella direttiva sono state inserite due regole fondamentali per la riparazione del danno ambientale :

• a. il costo della riparazione è a carico dell'autore del danno;
• b. la riparazione va intesa come ripristino materiale (integrale o equivalente).

Solo in via eccezionale si procede al risarcimento pecuniario.

Azioni di Prevenzione

Le azioni di prevenzione (art. 5) previste sono le seguenti:

1. Quando un danno ambientale non si è ancora verificato, ma esiste una minaccia imminente che si verifichi, l'operatore adotta, senza indugio, le misure di prevenzione necessarie.
2. Quando la minaccia imminente di danno ambientale persiste, nonostante le misure di prevenzione adottate, gli Stati membri provvedono affinché gli operatori abbiano l'obbligo di informare il più presto possibile l'autorità competente.
3. L'autorità competente, in qualsiasi momento, ha facoltà di:
   • chiedere all'operatore di fornire informazioni su qualsiasi minaccia imminente di danno ambientale o su casi sospetti di tale minaccia imminente;
   • chiedere all'operatore di prendere le misure di prevenzione necessarie;
   • dare all'operatore le istruzioni da seguire riguardo alle misure di prevenzione necessarie da adottare; oppure adottare essa stessa le misure di prevenzione necessarie.
4. L'autorità competente richiede che l'operatore adotti le misure di prevenzione. Se l'operatore non si conforma agli obblighi previsti, se non può essere individuato, o se non è tenuto a sostenere i costi a norma della presente direttiva, l'autorità competente ha facoltà di adottare essa stessa tali misure.

Azioni di Riparazione

La direttiva, in relazione alle azioni di riparazione (art. 6), precisa quanto segue:

1. Quando si è verificato un danno ambientale, l'operatore comunica senza indugio all'autorità competente tutti gli aspetti pertinenti della situazione e adotta:
   • a. tutte le iniziative praticabili per controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo, con effetto immediato, gli inquinanti in questione e/o qualsiasi altro fattore di danno, allo scopo di limitare o prevenire ulteriori danni ambientali e effetti nocivi per la salute umana o ulteriori deterioramenti ai servizi e
   • b. le necessarie misure di riparazione conformemente all'articolo 7.