La teoria dell'imposta: classificazione entrate pubbliche e parametri fiscali

Scienza delle finanze

Anno accademico 2024/2025

Riferimenti bibliografici · Bosi, P. (a cura di) (2023). Corso di scienza delle finanze, Nona edizione, il Mulino (Capitolo III: Teoria dell'imposta / Capitolo 1: Le ragioni dell'intervento pubblico) · Longobardi, E. (2024). Economia tributaria, Quarta edizione, McGraw-Hill Education Giovanni Carnazza giovanni.carnazza@unipi.it . IN SUPRE ATIS 1343 UNIVERSITÀ DI PISAIndice I La classificazione delle entrate pubbliche La definizione dei parametri dell'imposta Criteri di equità: Equità orizzontale e verticale IV Criteri di efficienza: L'effetto differenziale di imposte neutrali e distorsive 2 @ Giovanni Carnazza La teoria dell'imposta Università di Pisa

La classificazione delle entrate pubbliche

Lo Stato ha bisogno di entrate per finanziare la propria attività, il che le qualifica, in prima istanza, come contropartita dell'offerta di beni e servizi forniti pubblicamente. Si potrebbe allora ritenere che le entrate rappresentino il prezzo richiesto per il consumo di tali beni e servizi. La fissazione di tale prezzo non è però generalmente coerente con le regole seguite dagli operatori privati per fondamentalmente due fattori:

1. certi beni e servizi non sono offerti dal mercato ma dallo Stato perché presentano in misura più o meno intensa le caratteristiche proprie di un bene pubblico, ossia le caratteristiche di non rivalità e di non escludibilità (in particolare, la presenza di non escludibilità rappresenta la condizione che impone l'offerta pubblica). A questo proposito, è possibile distinguere tre categorie di beni e servizi: i beni e servizi divisibili; i beni e servizi parzialmente divisibili; i beni e servizi indivisibili. Ciò presuppone la progressiva necessità dell'intervento, sempre più diretto, da parte dello Stato nel fornire beni e servizi sempre più indivisibili;
2. la motivazione che spinge lo Stato ad offrire beni e servizi non è quasi mai connessa all'ottenimento di un profitto; è, invece, presente in misura più o meno accentuata un interesse pubblico. In tale contesto, il concetto di interesse pubblico viene accostato a quello di bene meritorio, il quale mette in evidenza come lo Stato, in qualità di entità distinta dai cittadini, possa perseguire finalità che non necessariamente fanno riferimento alla volontà (e quindi alla domanda) dei cittadini stessi.

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La classificazione delle entrate pubbliche

Alla luce di queste considerazioni, è possibile costruire una tassonomia (o classificazione) delle entrate pubbliche tenendo conto che, al crescere dell'indivisibilità del costo del servizio e dell'interesse pubblico, ci si allontana sempre più da criteri di fissazione dei prezzi analoghi a quelli che si hanno nell'offerta dei beni e servizi da parte dei privati ed acquistano sempre maggior rilievo prelievi di natura coattiva. Nel far questo, si riprenderà, semplificandolo, un criterio di classificazione largamente condiviso, proposto da Einaudi (1940):

• prezzo privato: se gli individui soddisfano per mezzo dello Stato bisogni i cui benefici sono perfettamente divisibili, la modalità di prelievo dello Stato non differisce dalla modalità di prelievo che sarebbe applicata da produttori privati interessati a soddisfare quei bisogni. In questo caso, ormai non più frequente, lo Stato produce beni e servizi nell'ottica della massimizzazione del profitto che saranno venduti al prezzo (privato) individuato dal punto di intersezione tra costo e ricavo marginale;
• prezzo pubblico: lo Stato può decidere di vendere beni e servizi ad un prezzo inferiore a quello di mercato ma in grado di coprire il costo di produzione del bene o servizio. Storicamente, una ragione di grande importanza consisteva nella opportunità che lo Stato sottraesse ai privati la fornitura di beni e servizi sui quali essi avrebbero potuto esercitare potere di monopolio, o comunque potere di mercato, applicando prezzi più elevati di quelli che sarebbero scaturiti da un mercato di concorrenza (si pensi, ad esempio, ai servizi di pubblica utilità caratterizzati dalla presenza di monopolio naturale nell'infrastruttura). Il costo complessivo del bene o servizio deve trovare copertura nella somma complessiva delle entrate (prezzo = costo medio): se lo Stato vendesse ad un prezzo inferiore si verificherebbe una perdita che dovrebbe essere coperta applicando altri prelievi anche a danno di coloro che non consumano quel bene o servizio; se, al contrario, lo Stato vendesse ad un prezzo superiore al costo medio, ciò sarebbe equivalente a prelevare un tributo a carico dei consumatori del bene o servizio a beneficio anche dei non consumatori. In entrambi i casi, dunque, si sarebbe di fronte a un prelievo non giustificato dal carattere della produzione;

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La classificazione delle entrate pubbliche

• tassa: partendo da un esempio, l'esistenza di un'amministrazione giudiziaria genera un vantaggio per la collettività in generale ma gli individui che singolarmente usufruiscono di tale servizio godranno di un beneficio divisibile. In tal caso, il beneficio divisibile è di natura incidentale, mentre è preponderante il beneficio indivisibile. Il prelievo non potrà allora essere effettuato in prevalenza sugli utenti ma il costo dovrà essere prevalentemente coperto con prelievi a carico dell'intera collettività. Di conseguenza, il prelievo operato a carico degli utenti che fanno domanda dello specifico servizio è inferiore al costo di produzione;

Nota: a fronte della tassa, e quindi della domanda individuale di uno specifico bene o servizio, deve esistere una controprestazione da parte dello Stato. Ciò la differenzia dalle imposte poiché queste sono applicate dallo Stato senza necessità che ci sia una domanda individuale.

• imposta: questo tipo di prelievo costituisce la parte principale di tutte le entrate degli Stati moderni. Si tratta di un prelievo operato a fronte di un beneficio indivisibile, per il quale non è necessaria una domanda individuale e, quindi, non è definibile un prezzo. Lo Stato, affinché possa coprire il costo di produzione di uno specifico bene o servizio, ricorre allora ad un prelievo (imposta) applicato all'intera collettività. L'imposta è, quindi, un prelievo coattivo che non ha corrispondenza diretta con la prestazione di un servizio. E la forma di finanziamento appropriata per servizi offerti indipendentemente dalla domanda dei cittadini e i cui vantaggi sono indivisibili.

Sarà delle imposte che ci si occuperà prevalentemente in questa parte del corso. 5 @ Giovanni Carnazza La teoria dell'imposta Università di Pisa

La classificazione delle entrate pubbliche

Le entrate pubbliche non hanno solo la funzione di coprire i costi sostenuti dallo Stato nell'offerta di beni e servizi ma, soprattutto nella forma di imposte, assolvono altre funzioni importanti, come, ad esempio, la regolazione della distribuzione del reddito. Ciò richiede, in primo luogo, il finanziamento di spese pubbliche diverse rispetto a quelle relative all'offerta di beni e servizi, in particolare delle spese di trasferimento. Si tratta di spese che esulano da qualsiasi logica di controprestazione e che debbono, pertanto, essere finanziate, a maggior ragione rispetto alle altre spese, con prelievi, di natura coattiva, che non stiano in relazione con i vantaggi da esse offerti ai beneficiari.

In questo quadro, può essere utile cercare di ordinare e classificare le funzioni che lo Stato deve assolvere attraverso lo strumento del bilancio (e della regolamentazione). Quasi tutti i manuali fanno riferimento alla tripartizione proposta da R. Musgrave che, nell'opera The Theory of Public Finance del 1959, propose di articolare l'attività finanziaria dello Stato e, quindi, la struttura del bilancio in tre grandi categorie che hanno come oggetto tre fondamentali funzioni:

1. L'allocazione cerca di capire in che modo lo Stato influenza l'efficienza economica. Il paradigma dominante della teoria economica tenta di fornire una spiegazione di come si formano i prezzi e le quantità prodotte in un'economia di mercato sulla base del presupposto che gli attori economici agiscano secondo la razionalità economica: massimizzando i profitti, se produttori, e l'utilità, se consumatori. I risultati di questi comportamenti razionali godono di proprietà di ottimalità, cioè sono efficienti, in quanto esito di comportamenti razionali. Il contributo che l'economia pubblica ha dato a questo impianto teorico è iniziato con l'osservare che esiste un particolare tipo di beni - i beni pubblici - che possiede caratteristiche tali da mettere in crisi alcune proprietà dell'economia di mercato. Vi sono tipi di servizi (si pensi, ad esempio, alla sicurezza pubblica) che un'impresa privata non ha incentivo a produrre perché, se lo facesse, non potrebbe costringere gli acquirenti a pagare il prezzo del servizio da essi richiesto. I potenziali acquirenti, a loro volta, non hanno incentivo a rivelare quanto sarebbero disposti a pagare per tali beni. Ciò produce un fallimento del mercato che giustifica l'intervento da parte dello Stato.

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La classificazione delle entrate pubbliche

D'altro canto, l'intervento dello Stato, nella sua attività di regolazione delle attività private o di produzione di beni e servizi che il mercato non ha interesse a produrre o non produce nella dimensione adeguata, finisce fatalmente per avere delle conseguenze non efficienti. Imponendo vincoli, introducendo imposte per finanziare la propria attività, tale intervento altera i prezzi che sono i segnali che guidano gli operatori economici nella ricerca di soluzioni efficienti. Da ciò deriva anche l'importanza di studiare quali siano le modalità di intervento che minimizzano le distorsioni prodotte dall'intervento pubblico.

1. L'introduzione di correttivi per migliorare le funzioni allocative svolte dal mercato è solo uno dei ruoli dello Stato. Spesso i suoi interventi riflettono una deliberata volontà di intervenire sulla distribuzione dei redditi e dei patrimoni che nella società si realizza attraverso l'operare del libero mercato (funzione di redistribuzione). Anche se il mercato operasse nel modo più efficiente, la distribuzione del reddito e della ricchezza prodotta dal mercato non necessariamente corrisponderebbe a criteri di equità.

Nelle società moderne, lo Stato ha il potere di modificare questa distribuzione e lo esercita in misura molto intensa. Le forme delle sue azioni redistributive sono molteplici. La più comune è rappresentata da trasferimenti monetari a favore di particolari gruppi di cittadini. Della stessa natura sono le redistribuzioni che derivano dal modo in cui è costruito un sistema tributario (se le imposte sul reddito sono fatte pagare in misura fissa per ogni cittadino o in misura proporzionale al reddito o in modo progressivo, si generano effetti distributivi molto diversi). La redistribuzione può essere attuata anche intervenendo sui prezzi dei beni (si pensi, ad esempio, alle agevolazioni che sono spesso concesse ai soggetti economicamente più deboli quando si tratta di acquistare alcuni servizi, come il posto in un asilo nido o in una casa di riposo). Infine, le redistribuzioni possono essere realizzate attraverso la fornitura diretta di servizi ai cittadini, in funzione dei loro bisogni e non della capacità che essi hanno di pagare i servizi offerti (si pensi, ad esempio, al servizio sanitario nazionale pubblico e universale). 7 @ Giovanni Carnazza La teoria dell'imposta Università di Pisa