La politica di asilo dell'Unione Europea, European Parliament

POLITICA DI ASILO

L'obiettivo della politica dell'UE in materia di asilo è offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita di protezione internazionale in uno degli Stati membri e garantire il rispetto del principio di non respingimento[1]. A tal fine, l'Unione sta cercando di sviluppare un sistema europeo comune di asilo.

BASE GIURIDICA

• Articolo 67, paragrafo 2, e articoli 78 e 80 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
• Articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

OBIETTIVI

L'UE mira a sviluppare una politica comune in materia di asilo, protezione sussidiaria e protezione temporanea, volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessiti di protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento. Tale politica deve essere conforme alla convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati del 28 luglio 1951 e al relativo Protocollo del 31 gennaio 1967. Né il TFUE né la Carta forniscono alcuna definizione dei termini «asilo» e «rifugiato», ma entrambi si riferiscono espressamente alla convenzione di Ginevra e al relativo protocollo.

RISULTATI OTTENUTI

A. I progressi nell'ambito dei trattati di Amsterdam e Nizza

Ai sensi del trattato di Maastricht del 1993, la precedente cooperazione intergovernativa in materia di asilo è stata introdotta nel quadro istituzionale dell'UE. In veste di principale attore, il Consiglio doveva associare la Commissione ai suoi lavori e informare il Parlamento delle iniziative in materia di asilo. La Corte di giustizia dell'Unione europea non aveva alcuna competenza in materia di asilo.

Nel 1999 il trattato di Amsterdam ha attribuito nuove competenze alle istituzioni dell'UE, consentendo loro di elaborare testi legislativi in materia di asilo usando uno specifico meccanismo istituzionale: un periodo transitorio di cinque anni con un diritto di iniziativa condiviso fra la Commissione e gli Stati membri e di decisione all'unanimità in seno al [1]Uno dei principi fondamentali del diritto internazionale in materia di rifugiati e diritti umani, che vieta agli Stati di rimpatriare le persone verso un paese in cui sussiste il rischio concreto che esse siano oggetto di persecuzioni, torture, trattamenti disumani o degradanti o qualsiasi altra violazione dei diritti umani. Note sintetiche sull'Unione europea - 2023 www.europarl.europa.eu/factsheets/it 1Consiglio, previa consultazione del Parlamento; anche la Corte di giustizia ha ottenuto competenza in casi specifici. Il trattato di Amsterdam ha altresì sancito che, una volta terminata questa prima fase della durata di cinque anni, il Consiglio avrebbe potuto stabilire l'applicazione della normale procedura di codecisione, per poi adottare le proprie decisioni a maggioranza qualificata. Il Consiglio ha deciso in tal senso alla fine del 2004 e la procedura di codecisione (ora nota come procedura legislativa ordinaria) si applica dal 2005.

Con l'adozione del programma di Tampere, nell'ottobre 1999, il Consiglio europeo ha deciso che l'attuazione del sistema europeo comune di asilo avrebbe dovuto essere eseguita in due fasi: l'introduzione di norme minime comuni a breve termine dovrebbe portare a una procedura comune e uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto l'asilo, valido in tutta l'Unione nel lungo termine.

Ciò è sfociato nella «prima fase» del sistema europeo comune di asilo (CEAS) per il periodo 1999-2004, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame delle domande di asilo (e che sostituisce la convenzione internazionale/intergovernativa di Dublino del 1990), compresa la banca dati del sistema europeo per il confronto delle impronte digitali (Eurodac) per memorizzare e confrontare i dati relativi alle impronte digitali. Esso definisce inoltre le norme minime comuni alle quali gli Stati membri erano tenuti a conformarsi per l'accoglienza dei richiedenti asilo, i requisiti necessari ai fini della protezione internazionale e la natura della protezione riconosciuta, nonché le procedure consolidate per concedere e revocare lo status di rifugiato. Un'ulteriore legislazione riguarda la protezione temporanea, in caso di afflusso in massa.

Nel novembre 2004, il programma dell'Aia ha chiesto che gli strumenti e le misure della seconda fase fossero adottati prima della fine del 2010, mettendo in evidenza l'ambizione dell'UE di andare oltre le norme minime e sviluppare una procedura unica in materia di asilo che preveda garanzie comuni e uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto la protezione. Nel patto europeo sull'immigrazione e l'asilo del 2008, il termine è stato prorogato al 2012.

B. Il Trattato di Lisbona

Il trattato di Lisbona, entrato in vigore nel dicembre 2009, ha modificato la situazione trasformando le misure in materia di asilo, passando dalla definizione di norme minime alla creazione di un sistema comune che comporti status e procedure uniformi.

Questo sistema comune deve comprendere gli elementi seguenti:

• uno status uniforme in materia di asilo;
• uno status uniforme in materia di protezione sussidiaria;
• un sistema comune di protezione temporanea;
• procedure comuni per l'ottenimento e la perdita dello status uniforme in materia di asilo o di protezione sussidiaria;
• criteri e meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di asilo;
• norme concernenti le condizioni di accoglienza; Note sintetiche sull'Unione europea - 2023 www.europarl.europa.eu/factsheets/it 2
• il partenariato e la cooperazione con i paesi terzi.

Dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona, l'articolo 80 TFUE sancisce esplicitamente il principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità, compreso qualsiasi onere finanziario, tra gli Stati membri. Le azioni dell'UE in materia di asilo dovrebbero, se del caso, contenere misure appropriate al fine di garantire che tale principio venga applicato. Il trattato ha inoltre significativamente trasformato la procedura decisionale in materia di asilo, introducendo la procedura di codecisione come procedura standard. Inoltre, il controllo giurisdizionale effettuato dalla CGUE è stato notevolmente migliorato. Ora i ricorsi a titolo pregiudiziale possono essere esercitati da qualsiasi giurisdizione di uno Stato membro e non più soltanto, come avveniva in passato, dalle giurisdizioni nazionali che si pronunciano in ultimo grado. Ciò ha consentito alla CGUE di sviluppare una giurisprudenza più consistente in materia di asilo.

Il programma di Stoccolma, adottato dal Consiglio europeo il 10 dicembre 2009 per il periodo 2010-2014, ha riaffermato «l'obiettivo di stabilire uno spazio comune di protezione e solidarietà basato su una procedura comune in materia d'asilo e su uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto la protezione internazionale». In particolare, il programma sottolineava la necessità di promuovere un'effettiva solidarietà con gli Stati membri sottoposti a particolari pressioni e il ruolo centrale spettante al nuovo Ufficio europeo di sostegno per l'asilo (EASO).

Nonostante la Commissione avesse presentato le sue proposte per la seconda fase del CEAS già nel 2008-2009, i negoziati sono andati avanti lentamente. Di conseguenza, la «seconda» fase del CEAS è stata adottata dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, con un cambiamento di orientamento che da norme minime ha portato a una procedura comune di asilo sulla base di uno status di protezione uniforme.

C. I principali strumenti giuridici esistenti e gli attuali sforzi di riforma

Fatta eccezione per la rifusione della direttiva sulle qualifiche, entrata in vigore nel gennaio 2012, gli altri atti legislativi rifusi sono entrati in vigore solo nel luglio 2013 (il regolamento Eurodac; il regolamento Dublino III; la direttiva sulle condizioni di accoglienza; e la direttiva sulle procedure di asilo), il che significa che i ritardi nel recepimento, a metà luglio 2015, hanno coinciso con il culmine della crisi migratoria. Nel giugno 2014 il Consiglio europeo ha definito gli orientamenti strategici della programmazione legislativa e operativa nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (articolo 68 TFUE) per i prossimi anni, sulla base della comunicazione della Commissione del marzo 2014 e partendo dai risultati raggiunti dal programma di Stoccolma. Tali orientamenti sottolineano che il pieno recepimento e l'attuazione effettiva del CEAS costituiscono una priorità assoluta.

In considerazione delle pressioni migratorie a partire dal 2014, la Commissione ha pubblicato l'Agenda europea sulla migrazione nel maggio 2015 (4.2.3), che ha proposto diverse misure per affrontare tale pressione, compreso il sistema basato sui punti di crisi, istituito tra l'EASO, l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (in precedenza Frontex) e l'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione nell'attività di contrasto (Europol), che opera sul campo con gli Stati membri in prima linea per condurre con rapidità le operazioni di identificazione, registrazione e rilevamento delle Note sintetiche sull'Unione europea - 2023 www.europarl.europa.eu/factsheets/it 3impronte digitali dei migranti in arrivo. Il sistema basato sui punti di crisi dovrebbe anche contribuire all'attuazione dei meccanismi di ricollocazione di emergenza per un totale di 160 000 persone che necessitano di protezione internazionale. Tali meccanismi sono stati proposti dalla Commissione per assistere l'Italia e la Grecia e adottati dal Consiglio il 14 e il 22 settembre 2015, previa consultazione del Parlamento europeo. La decisione del Consiglio è stata in seguito mantenuta nella sentenza della CGUE del 6 settembre 2017. La ricollocazione è intesa come un meccanismo per mettere in pratica il principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità, di cui all'articolo 80 TFUE. Tuttavia, le quote di ricollocazione sono state inferiori al previsto e le ricollocazioni sono state attuate lentamente.

L'agenda europea sulla migrazione definisce inoltre le fasi successive verso la riforma del CEAS, presentate in due pacchetti di proposte legislative a maggio e luglio del 2016 e discusse dal Parlamento e dal Consiglio durante la legislatura conclusasi a maggio 2019. Ciononostante, non sono stati adottati atti legislativi a causa del blocco dei fascicoli in seno al Consiglio o della sospensione di altri fascicoli specifici in ragione del blocco dei fascicoli correlati. La serie di iniziative legislative è destinata a migliorare il CEAS, tra l'altro, proponendo regolamenti direttamente applicabili, anziché direttive (ad eccezione delle condizioni di accoglienza, che continuerebbero a essere coperte da una direttiva, la quale richiederebbe pertanto il recepimento nel diritto nazionale). Essa riguarda:

• le misure volte a semplificare, chiarire e abbreviare le procedure di asilo, ad assicurare garanzie comuni per i richiedenti asilo e garantire norme più severe per combattere gli abusi, ivi compreso un elenco comune di paesi di origine sicuri, originariamente proposto come un regolamento distinto. Il 25 aprile 2018 la commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (LIBE) del Parlamento ha adottato la propria relazione.
• Chi può beneficiare di protezione internazionale (cfr. la direttiva qualifiche), al fine di conseguire una maggiore convergenza dei tassi di riconoscimento e delle forme di protezione, comprese le disposizioni più restrittive che sanzionano i movimenti secondari dei richiedenti, e riesami obbligatori dello status anche per i profughi riconosciuti; la commissione LIBE ha approvato la sua relazione il 15 giugno 2017.
• La direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (direttiva sulle condizioni di accoglienza (rifusione)), che ha sostituito l'iniziale direttiva 2003/9/EC del Consiglio sulle norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo. La direttiva rifusa mira a garantire norme dignitose e più armonizzate in materia di condizioni di accoglienza, tra cui l'accesso ad alloggi, alimenti, vestiti, assistenza sanitaria (comprese cure mediche e psicologiche) e istruzione per i minori, nonché l'accesso all'occupazione rispettando determinate condizioni. Il 13 luglio 2016 la Commissione ha presentato una proposta legislativa relativa alla riforma della direttiva sulle condizioni di accoglienza (rifusione). Il 25 aprile 2017 la commissione LIBE ha approvato una relazione sulla proposta legislativa della Commissione. Note sintetiche sull'Unione europea - 2023 www.europarl.europa.eu/factsheets/it 4