L'amministrazione territoriale italiana: autonomia e decentramento

L'Amministrazione territoriale

SOMMARIO

1. Autonomia e decentramento.
2. Le Regioni.
   1. L'autonomia statutaria.
   2. L'autonomia legislati
   3. L'autonomia regolamentare.
   4. Le funzioni amministrative. Il superamento del principio parallelismo. Sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
   5. L'autonomia finanziaria. . .. L'organizzazione regionale. Consiglio, Giunta e Presidente.
3. Il Comune.
   1. Nozione.
   2. Gli Organi
   3. Le funzioni.
4. La Provincia,
5. Le Città Metropolitane.
6. Roma Capitale.
   1. Le funzioni di Rom Capitale.
   2. Gli organi di Roma Capitale.
7. I controlli.
   1. I controlli sulle Regioni.
   2. I controlli sunt enti locali.
8. Le conferenze permanenti.
   1. La Conferenza Stato-Regioni.
   2. Conferenza Stato-città ed autonomie locali.
   3. La Conferenza unificata.
9. Il potere sostitutivo da parte dello Stato.
   1. I poteri sostitutivi nella governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza.

Autonomia e decentramento

L'art. 5 Cost. dispone che la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali, attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze di autonomia e decentramento. I due principi, dell'autonomia e del decentramento, vanno tenuti distinti.

Nel significato che gli assegna l'art. 5 Cost. il principio di autonomia comporta che rilevanti poteri (amministrativi e, per alcuni Enti, come le Regioni, anche legislativi) vanno riconosciuti in favore di enti diversi dallo Stato, che rappresentano le istanze delle collettività presenti su un territorio. L'autonomia consiste nel potere di tali Enti di determinare le finalità da perseguire e le modalità per realizzarle nel proprio territorio in modo autonomo, per quanto nel rispetto di una serie di principi, anche volti ad assicurare che sia salvaguardata l'unità ed indivisibilità della Repubblica.

Nell'accezione con cui lo utilizza l'art. 5 della Cost., il decentramento amministrativo è, invece, un modo di organizzare alcuni poteri spettanti allo Stato, assegnandone l'esercizio ad alcune sue articolazioni più a contatto con le comunità locali (per es. il Prefetto, deputato a rappresentare il Governo in sede territoriale).

Espressione del principio dell'autonomia sono gli enti territoriali, Regioni, Province, Città metropolitane, Comuni, collocati al fianco dello Stato come elementi costitutivi della Repubblica (art. 114 Cost.).

Le Regioni

L'art. 131 Cost. prevede 20 Regioni:

• 5 ad autonomia speciale, o rinforzata (Sicilia, Sardegna, Trentino-Alto Adige, Friuli Venezia Giulia e Valle d'Aosta);
• 15 di diritto comune (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Emilia-Romagna, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Puglia, Toscana, Umbria, Veneto).

Le Regioni a statuto speciale si differenziano da quelle ordinarie per il diverso procedimento formazione dei rispettivi Statuti e per le forme e condizioni particolari di autonomia lore riconosciute.

Le Regioni, in quanto enti territoriali esponenziali degli interessi della collettività, possiedono te elementi costitutivi:

1. il territorio;
2. la popolazione cui compete anche il diritto di richiedere, referendum e di iniziativelegislativa secondo le modalità previste dai rispettivi Statuti;
3. l'apparato di Governo (Consiglio, Giunta e Presidente della Giunta) cui spettano importanti funzioni istituzionali nel campo legislativo e amministrativo.

Le Regioni godono di:

• autonomia statutaria, ossia la possibilità di adottare uno Statuto in armonia con la Costituzione che disciplini la forma di Governo della Regione e detti le norme principali in materia di organizzazione e funzionamento dell'ente per tutte quelle attività non regolate direttamente dalla Costituzione;
• autonomia legislativa, ossia la titolarità del potere di emanare leggi nelle materie previste dalla Costituzione;
• autonomia amministrativa, ossia la possibilità di dotarsi di un proprio apparato amministrativo e di emanare atti amministrativi;
• autonomia finanziaria, nella gestione delle entrate e delle spese nel rispetto dei vincoli previsti dalla Costituzione e dall'ordinamento UE;
• autonomia di indirizzo politico, ossia la possibilità di dirigere l'attività legislativa e amministrativa secondo un indirizzo anche diverso da quello del Parlamento nazionale.

La riforma costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001 ha profondamente mutato l'assetto dei rapporti tra Stato e Regioni. I punti fondamentali della riforma sono:

a. un rinnovato riparto di competenze legislative e regolamentari tra Stato e regioni; b. l'abolizione del sistema dei controlli statali sugli atti normativi regionali; C. la nuova formulazione dell'art. 118 Cost., relativo al riparto delle funzioni amministrative; d. l'autonomia finanziaria delle regioni, oltre che degli altri enti territoriali.

L'autonomia statutaria

Lo Statuto delle Regioni ordinarie deve essere in armonia con la Costituzione e segue il seguente procedimento di formazione:

• è approvato e modificato dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta l'apposizione del visto da parte del Commissario del Governo;
• il Governo può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione;
• è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi;

Gli statuti delle Regioni speciali si distinguono nettamente quindi da quelli delle Regioni ordinarie. Le differenze attengono:

• all'atto con cui sono approvati e al relativo procedimento di adozione;
• ai rispettivi contenuti, ossia alle materie che disciplinano.

In particolare, gli Statuti speciali sono approvati, ex art. 116 Cost., mediante legge costituzionale. A differenza delle Regioni ordinarie, che approvano i rispettivi statuti con proprie leggi, le Regioni a statuto speciale non sono quindi titolari del potere statutario, spettante allo Stato ed esercitato con legge costituzionale. Con legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, tuttavia, è stato riconosciuto alle Regioni speciali il potere di approvare a maggioranza assoluta leggi regionali, per determinare la propria forma di governo, nel rispetto della Costituzione e dei principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica.

Anche i contenuti delle due tipologie di statuti sono ben diversi.

Ben più ridotti i contenuti degli statuti delle Regioni ordinarie. Ai sensi dell'art. 123 Cost. lo Statuto fissa i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, regola l'esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali. Tra le novità più significative introdotte, quanto al contenuto degli statuti delle Regioni ordinarie, dalla legge cost. 22 novembre 1999, n. 1, vi è il riconoscimento che con statuto si determini la forma di governo regionale e si disciplini il Consiglio delle autonomielocali, organo di consultazione interna alla Regione previsto proprio dall'art. 125, co. 4, Cost. e, dunque necessario

Per le Regioni a statuto speciale lo statuto, contiene tutta la disciplina dell'autonomia della Regione fermo il potere riconosciuto con la riforma del 2001 (I. cost. n. 2) a ciascuna Regione a statuto special di definire la propria forma di governo con legge regionale.

Entrambe le tipologie di Regioni dispongono così del potere di modellare autonomamente la propria forma di governo, disciplinando i rapporti tra gli organi politici della Regione. Dal 1999 ogni Regione può determinare, invece, la propria forma di governo autonomamente nello statuto: in assenza di applica l'art. 122, co. 1, Cost., in forza del quale il Presidente della Giunta regionale è eletto a suffragio universale e diretto.

Quanto ai rapporti tra lo statuto delle Regioni ordinarie e la legislazione statale, l'art. 123, co. 1, Cost dispone che gli statuti debbono essere "in armonia con la Costituzione"e non più anche, come previsto nella precedente versione, "con le leggi della Repubblica". I rapporti tra le due fonti (statuti regionali e leggi dello Stato) vanno quindi ricostruiti, più che in termini di gerarchia, in termini di competenza, per cui la legge dello Stato non potrebbe comunque disciplinare materie riservate alla competenza statutaria

L'autonomia legislativa

Il sistema del riparto delle competenze legislative tra Stato e regioni è stato fortemente inciso dalla legge cost. n. 3 del 18 ottobre 2001, che ha provveduto a riformare il titolo V della Costituzione. Con la riforma del 2001 si registra un significativo aumento, rispetto al testo costituzionale previgente, delle attribuzioni legislative, peraltro dovuto ad un diverso -e in un certo senso rivoluzionario- criterio di riparto tra le stesse e quelle spettanti allo Stato.

Prima del 2001, infatti, la potestà legislativa dello Stato era generale, spettando in tutte le materie diverse da quelle tassativamente rientranti nella potestà legislativa concorrente, le sole nelle quali le Regioni potevano legiferare, nel rispetto peraltro dei principi definiti con legge dello Stato.

Con la riforma del 2001, il criterio di distribuzione delle potestà legislative tra Stato e Regioni cambia radicalmente: la potestà legislativa dello Stato, lungi dall'essere generale, può essere esercitata nelle sole materie tassativamente elencate dall'art. 117 Cost. Al difuori di quelle, la potestà legislativa compete, in modo quindi generale, alle Regioni.

In particolare, il nuovo art. 117 Cost. distingue tre tipologie di materie (c.d. a legislazione esclusiva, concorrente e residuale), stabilendo in modo distinto, per ciascuna di esse, a chi spetta legiferare.

La riforma del 2001 ha quindi distinto tra:

• materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato analiticamente enumerate dal riscritto art. 117, co. 2;
• materie di competenza concorrente, in cui le regioni legiferano nel rispetto dei principi fondamentali posti dalle leggi statali ex art. 117, co. 3, Cost .;
• materie non espressamente menzionate, rimesse, invece, alla potestà legislativa residuale delle regioni, in forza del nuovo co. 4 dell'art. 117 Cost.

La novità più rilevante apportata dalla riforma costituzionale con riguardo alla potestà legislativa regionale è data, quindi, dalla espressa previsione della regola per la quale nelle materie diverse da quelle tassativamente assegnate alla legislazione esclusiva dello Stato e alla legislazione concorrente la potestà legislativa spetta alle Regioni. Si tratta delle c.d. materie a competenza legislativa residuale, dette innominate perché non elencate nella Costituzione e ricavate quindi per sottrazione. In esse spetta alle Regioni una potestà legislativa piena, la relativa disciplina essendo rimessa interamente alle Regioni.

Tra gli elementi caratterizzanti la riforma costituzionale del 2001 si annovera, infine, l'equiparazione della legge statale e della legge regionale sotto il profilo dei limiti. L'art. 117. co. 1, Cost. stabilisce infatti che entrambe le tipologie di leggi devono rispettare: la Costituzione: i vincoli derivano dall'ordinamento comunitario; gli obblighi internazionali.

A tali limiti si aggiungono quello territoriale e quello dei principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato e delle competenze.

L'autonomia regolamentare

La riforma costituzionale del 2001 ha rafforzato l'autonomia regionale canovolgendo il criterio