Atti e provvedimenti amministrativi: struttura, caratteristiche e tipologie

Introduzione agli Atti Amministrativi

In questa videolezione parleremo degli atti e provvedimenti amministrativi, analizzandone struttura, caratteristiche e tipologie.

Teniamo presente che manca nel nostro ordinamento sia una definizione legislativa di atto o provvedimento, sia una disciplina organica delle sue caratteristiche strutturali e funzionali.

Il regime giuridico si ricava:

• in parte dalle disposizioni contenute nella L. 241/1990
• e in parte dall'elaborazione dottrinale e giurisprudenziale

Definizioni di Atto e Provvedimento Amministrativo

L'atto amministrativo consiste in qualunque manifestazione di volontà, di conoscenza o di giudizio (o di natura mista), posta in essere dalla PA nell'esercizio delle proprie funzioni.

Una particolare categoria di atto amministrativo è il provvedimento amministrativo, quale atto:

• conclusivo di un procedimento amministrativo
• e dotato di autoritarietà, che consiste nell'imporre unilateralmente modificazioni nella sfera giuridica del destinatario

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Gli Elementi dell'Atto Amministrativo

Gli elementi essenziali dell'atto amministrativo sono:

• agente o soggetto
• destinatario
• oggetto
• contenuto
• finalità
• forma

Accanto a questi elementi che devono essere sempre presenti, negli atti amministrativi possono comparire anche alcuni elementi accidentali, quali:

• termine, cioè l'indicazione del momento dal quale deve avere inizio l'efficacia dell'atto o quello dal quale l'efficacia deve cessare e può consistere nell'individuazione di una data o di un evento futuro e certo
• condizione, cioè l'indicazione che gli effetti dell'atto sono subordinati al verificarsi di un evento futuro e incerto
• onere o prescrizione, cioè l'indicazione del dovere (in genere per il destinatario dell'atto) di tenere un determinato comportamento
• riserve, cioè le dichiarazioni con le quali la PA esprime la possibilità di esercitare successivamente il medesimo potere a seguito di una nuova valutazione degli interessi pubblici

I Requisiti di Legittimità dell'Atto

Avere ben presente la struttura dell'atto ed i suoi elementi ci è utile per analizzare i requisiti di legittimità dell'atto, che proprio a ciascun elemento si riferiscono.

Affinché l'atto amministrativo, oltre che perfetto, sia valido ed efficace, occorre che sussistano non solo gli elementi costitutivi, ma anche alcuni requisiti, la cui mancanza incide sulla legittimità o sull'efficacia del medesimo.

Si tratta appunto dei requisiti di legittimità dell'atto amministrativo.

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Siccome, come abbiamo detto prima, il provvedimento amministrativo non è altro che un particolare tipo di atto amministrativo, spesso sentirete parlare e vi potrà essere chiesto di individuare i requisiti di legittimità del provvedimento, che appunto coincidono con quelli dell'atto amministrativo che ora vedremo.

I requisiti riguardano:

• l'agente
• l'oggetto
• e il contenuto dell'atto

Vediamoli schematicamente ...

I Requisiti di Legittimità: l'Agente

Per quanto riguarda l'Agente, i requisiti di legittimità sono 3, e cioè:

1. la compatibilità dell'agente, che sussiste quando mancano cause di astensione o di ricusazione
2. la legittimazione dell'agente, che sussiste quando vi è una investitura effettuata nei modi di legge
3. la competenza dell'agente, che delimita il potere dell'organo agente per territorio, per grado o per materia

In particolare, per quanto riguarda la competenza di un organo, questa designa il complesso di poteri e di funzioni che esso può, per legge, esercitare per perseguire fini di pubblico interesse.

In altri termini, ad ogni organizzazione amministrativa pubblica è affidata dall'ordinamento la cura di determinati interessi pubblici, il cui ambito è definito attribuzione. La competenza è appunto, la misura dell'esercizio dell'attribuzione che spetta a ciascun organo.

Tradizionalmente la competenza viene distinta in tre categorie:

• per materia, quando la ripartizione fra gli organi avviene per compiti (si pensi alla distribuzione dei compiti fra i diversi Ministeri)
• per territorio, quando, ferma restando l'identità di competenza per materia, la ripartizione fra gli organi avviene con riferimento all'ambito territoriale di esercizio delle attribuzioni (si pensi alle Soprintendenze per i Beni Culturali)

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• per grado, quando, ferma restando l'identità di competenza per materia e territorio, la ripartizione fra gli organi avviene con riferimento al livello che l'organo occupa all'interno di uno stesso ramo d'Amministrazione. La competenza per grado presuppone, quindi, un rapporto di gerarchia, per cui certe funzioni sono affidate all'organo superiore e altre all'organo inferiore

I Requisiti di Legittimità: l'Oggetto dell'Atto

Per quanto riguarda, invece, l'Oggetto dell'atto, i requisiti di legittimità dell'atto amministrativo che attengono al profilo funzionale degli atti discrezionali e costituiscono i limiti interni della discrezionalità sono:

• la corrispondenza all'interesse pubblico
• la corrispondenza alla causa del potere
• il rispetto dei precetti di logica e imparzialità

I Requisiti di Legittimità: Il Contenuto dell'Atto

Infine, per quanto riguarda il Contenuto dell'atto, i requisiti di legittimità si riferiscono a:

• l'esistenza
• e la sufficienza della motivazione

Distinzione e Tipologie di Atti Amministrativi

La dottrina opera varie classificazioni dell'atto amministrativo.

Vediamo di seguito quelle più rilevanti.

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In primo luogo, gli atti amministrativi possono distinguersi in relazione:

• alla natura dell'attività esercitata
• all'elemento psichico
• alla sussistenza o meno della discrezionalità in capo alla PA
• al profilo degli effetti prodotti
• al soggetto che li pone in essere
• al profilo dei destinatari
• al profilo del procedimento amministrativo
• se atto politico o di alta amministrazione

Naturalmente, queste classificazioni possono incrociarsi tra loro, nel senso che il medesimo atto amministrativo può appartenere contemporaneamente a più categorie, a seconda del profilo in base al quale lo si analizza.

Vediamo ciascuna di queste classificazioni in dettaglio ...

Distinzione e Tipologie di Atti Amministrativi: Natura dell'Attività

Per quanto riguarda la distinzione per natura dell'attività esercitata degli atti amministrativi, si rilevano 3 differenti tipologie:

1. atti di amministrazione attiva, cioè gli atti diretti a soddisfare immediatamente gli interessi propri della Pubblica Amministrazione (tali sono i provvedimenti)
2. atti di amministrazione consultiva, cioè gli atti tendenti a consigliare e illuminare, mediante consigli tecnici, giuridici o economici, gli organi di amministrazione attiva (tali sono i pareri)
3. atti di amministrazione di controllo, cioè gli atti diretti a sindacare, sotto il profilo della legittimità o del merito, l'operato dell'Amministrazione attiva (tali sono i controlli di merito o di legittimità)

Distinzione e Tipologie di Atti Amministrativi: Elemento Psichico

Come abbiamo visto, inoltre, si possono distinguere gli atti anche in relazione all'elemento psichico e rinveniamo quindi:

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• atti consistenti in manifestazioni di volontà
• atti consistenti in manifestazione di conoscenza
• atti consistenti in manifestazione di giudizio
• atti di natura mista

Distinzione e Tipologie di Atti Amministrativi: Discrezionalità della PA

Una distinzione di fondamentale importanza è quella relativa alla sussistenza o meno della discrezionalità in capo alla PA e si rinvengono, pertanto:

• atti discrezionali, quando la norma, dopo aver determinato l'interesse pubblico che si intende perseguire con l'atto amministrativo, lascia all'Amministrazione un margine di manovra, rispetto ai modi, o ai tempi, ai mezzi o ai contenuti
• atti vincolati, che sono invece gli atti nei quali la Pubblica Amministrazione non ha alcun margine di manovra, poiché essa è obbligata ad intervenire nei modi previsti dalla legge, senza alcuna valutazione dell'interesse pubblico e di quello dei privati che sono coinvolti

Distinzione e Tipologie di Atti Amministrativi: Effetti

Una ulteriore distinzione degli atti è quello del profilo degli effetti prodotti.

L'atto amministrativo, infatti, può essere:

• ampliativo
• oppure restrittivo della sfera giuridica altrui

Sempre sotto il profilo degli effetti, inoltre, può ulteriormente distinguersi tra:

• atti costitutivi, che creano, modificano o estinguono un rapporto giuridico preesistente
• atti dichiarativi, che accertano una determinata situazione senza influire su di essa

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Distinzione e Tipologie di Atti Amministrativi: Soggetti che li pongono in essere

Sotto il profilo del soggetto che li pone in essere, gli atti amministrativi possono essere adottati da un solo organo o da più organi.

Se adottati da più organi, si distinguono ulteriormente tra:

• gli atti complessi
• gli atti di concerto
• i contratti
• e gli atti di intesa

Distinzione e Tipologie di Atti Amministrativi: Destinatari

Sotto il profilo dei destinatari, l'atto amministrativo può essere:

• particolare, cioè destinato ad un unico soggetto
• collettivo, cioè destinato ad una pluralità individuata di soggetti

In particolare, gli atti collettivi a loro volta possono essere:

• atti plurimi, cioè formalmente unici, ma scindibili in tanti provvedimenti quanti sono i destinatari (es. l'atto con cui vengono nominati i vincitori di un concorso)
• atti collettivi, cioè gli atti con cui la PA manifesta la propria volontà, unitariamente ed inscindibilmente, verso un complesso di individui unitariamente considerati (es. l'ordine di scioglimento di un Consiglio comunale)

Distinzione e Tipologie di Atti Amministrativi: Procedimento Amministrativo

Sotto il profilo del procedimento amministrativo, l'atto amministrativo può essere:

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