Appunti di Diritto Amministrativo: attività della P.A. e dichiarazioni sostitutive

Introduzione al Diritto Amministrativo

Di seguito si propongono delle schede sintetiche relative ad argomenti di Diritto amministrativo per fornire strumenti generali di apprendimento. Nel caso in cui le SSLL volessero approfondire il tema in generale o alcuno degli argomenti specifici trattati, possono far riferimento a vari testi presenti sul mercato. In merito, inoltre, possono far riferimento anche a testi di preparazione ai concorsi pubblici per le varie qualifiche sanitarie e/o amministrative dell'area comparto. Si consiglia l'integrazione della lettura delle schede con il testo delle norme evidenziate.

Definizione di Diritto Amministrativo

Il diritto Amministrativo è quell'insieme di norme, poste nell'ordinamento giuridico, preposte alla regolazione dell'organizzazione e del funzionamento della pubblica amministrazione nonché alla disciplina della relativa attività, ossia l'attività amministrativa.

L'attività Amministrativa

Può definirsi lo strumento attraverso il quale l'amministrazione pubblica provvede, in modo concreto, alla cura degli interessi che le sono stati affidati. Nell'esercizio delle attività amministrative la P.A. può agire sia mediante atti di diritto pubblico sia mediante atti di diritto privato. In linea generale, visto il disposto dell'art. 97 della Costituzione, si può affermare che l'attività amministrativa, al di là della sua veste giuridica (pubblica o privata) è una attività finalizzata al perseguimento dell'interesse pubblico, poiché le leggi che ne disciplinano l'organizzazione debbono garantire la sua imparzialità ed il suo buon andamento. Nel caso in cui agisca mediante atti pubblicistici gli stessi sono atti unilaterali, espressione del potere di supremazia, idonei, proprio per il loro carattere autoritativo, a modificare la sfera giuridica dei destinatari, siano gli stessi in accordo o disaccordo con l'atto adottato dell'amministrazione. 1Alla pubblica amministrazione, inoltre, è riconosciuta la capacità di diritto privato in virtù della quale può ricorrere, nello svolgimento delle sue attività, agli strumenti negoziali di natura privata assumendo così una posizione paritaria rispetto all'altro contraente. Occorre tenere comunque in considerazione che, anche nel caso in cui vi sia ricorso all'esercizio di un potere negoziale privatistico, l'azione deve sempre essere ispirata al raggiungimento di un interesse pubblico e quindi dei fini istituzionali dell'amministrazione. La capacità di diritto privato è da considerarsi una capacità piena e senza nessuna limitazione, quindi con la possibilità di concludere negozi atipici e misti. Ciò è desumibile anche dal disposto dell'articolo 1 bis della legge 241/90 nel quale è disposto che la P.A. nell'adozione di atti di natura non autoritativa (quindi atti non pubblici ma privati), agisce secondo le norme di diritto privato (Art. 1. Principi generali dell'attività amministrativa 1. L'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza, secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell'ordinamento comunitario. 1-bis. La pubblica amministrazione, nell'adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente. 1-ter. I soggetti privati preposti all'esercizio di attività amministrative assicurano il rispetto dei principi di cui al comma 1, con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge. 2. La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell'istruttoria. 2-bis. I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede. 2Si può affermare pertanto, alla luce di quanto sopra, che lo svolgimento dell'attività privatistica ha una doppia natura, ossia privata ma funzionalmente pubblicistica (poiché comunque diretta alla realizzazione di un interesse pubblico) potendola così definire una attività amministrativa in senso lato.

Principi dell'attività amministrativa

I principi cui deve conformarsi l'attività amministrativa sono vari (si vedano gli artt. 97, 24 e 113 della costituzione):

• principio di legalità
• principio di imparzialità (e non di neutralità)
• principio di buon andamento (azione efficiente, efficace ed economica, ossia ottimizzazione del risultato rispetto alle risorse)
• principio di ragionevolezza
• principio di pubblicità e trasparenza
• principio di equilibrio di bilancio (le p.a. in coerenza con l'ordinamento europeo assicurano l'equilibrio di bilancio e la sostenibilità del debito pubblico).

I principi cui deve conformarsi l'azione amministrativa sono anche di derivazione europea. Spesso tali principi sono coincidenti con quelli già presenti nell'ambito dei singoli ordinamenti nazionali, a volte sono ulteriori o frutto di una maggiore specificazione degli stessi. Per quanto concerne il nostro ordinamento possiamo considerare parzialmente innovativi quali principi cui deve conformarsi l'azione amministrativa quelli relativi al legittimo affidamento ed alla tutela della concorrenza. Per quanto concerne il principio del legittimo affidamento, lo stesso deve ritenersi valido ed efficace non solamente quando l'amministrazione agisce attraverso atti e provvedimenti amministrativi, ma bensì anche quando agisce attraverso la sua capacità di diritto privato. 3La ratio di tale principio è da rinvenire nell'affidamento che i terzi ripongono nella certezza e nella stabilità dei rapporti instaurati dalla pubblica amministrazione, pertanto prescinde dalla natura dell'atto posto in essere dalla stessa. Oggetto di tale principio è la salvaguardia delle situazioni giuridiche che si sono venute a consolidare verso terzi per effetto di atti o di attività poste in essere dall'amministrazione.

Atto Amministrativo, Provvedimento e Procedimento

ATTO AMMINISTRATIVO PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO (rappresentano tutte le forme del concretarsi dell'azione amministrativa) Nel nostro ordinamento giuridico non è data una definizione di atto e/o provvedimento amministrativo. Le stesse, pertanto, possono definirsi di derivazione giurisprudenziale e dottrinale. Si può definire atto amministrativo ogni atto giuridico, adottato da una pubblica amministrazione, nell'esercizio di una potestà attribuita per la cura concreta di un interesse pubblico (in generale per atto giuridico si deve intendere un fatto proveniente da un soggetto capace cui l'ordinamento attribuisce il potere di modificare la realtà esterna). Pertanto l'atto amministrativo è un mezzo, uno strumento, attraverso il quale l'amministrazione giunge al provvedimento finale, sono rappresentativi di una volontà, di un giudizio o di una conoscenza della stessa p.a .. Ha valenza endoprocedimentale, non è idoneo da solo a produrre effetti giuridici, quindi è privo di un effetto esecutivo nei confronti dei soggetti esterni all'amministrazione. 4Il provvedimento amministrativo, invece, è un atto idoneo a manifestare la volontà della pubblica amministrazione all'esterno, determinando la produzione di effetti giuridici nei confronti dei suoi destinatari e di terzi (controinteressati). Caratteristica del provvedimento amministrativo è la sua imperatività (ossia capacità di produrre effetti giuridici nei confronti di terzi) tipicità (quindi nominatività, ossia previsti dalla legge che ne determina funzione contenuto e forma) ed esecutività, che comporta la esecutorietà (ossia la sua applicazione per via giudiziaria, quindi coattiva). I provvedimenti amministrativi, come previsto dall'articolo 3 della I. 241, debbono essere motivati, fatti salvi i casi espressamente previsti dalla legge (atti normativi), quindi debbono esporre le ragioni di fatto (ossia gli elementi acquisiti) e di diritto (norme e principi applicati al caso concreto) che hanno determinato l'amministrazione all'emanazione di quel provvedimento in riferimento all'istruttoria conclusa. La motivazione, inoltre, deve rispondere ai canoni (dottrinari e giurisprudenziali) della congruità e della sufficienza, ossia esposizione precisa e comprensiva dei passaggi logici effettuati per giungere a quella determinazione ed idoneità a dissipare dubbi circa la irrazionalità o arbitri nello svolgimento dell'azione amministrativa. Criticità in ordine alla motivazione (assenza, insufficienza, incongruenza ecc.) possono dar luogo a vizi quali la violazione di legge (assenza, irrazionalità) o eccesso di potere (illogica, contraddittoria). Si può affermare che il provvedimento amministrativo è ogni manifestazione di volontà adottata dall'amministrazione all'esito di un procedimento, idonea a produrre in modo diretto effetti giuridici nei confronti e nei rapporti con terzi soggetti. Pertanto il provvedimento amministrativo è lo strumento attraverso il quale l'amministrazione, all'esito di un esame concreto della situazione e degli interessi pubblici, cura l'interesse per il quale gli è stato conferito il relativo potere, è l'atto conclusivo del procedimento. Procedimento amministrativo invece è una serie concatenata di atti, tutti preordinati all'emanazione del provvedimento finale. Il procedimento amministrativo, tradizionalmente, si ritiene composto da varie fasi che sono: 5la fase dell'iniziativa, che può essere di parte se proviene da soggetto esterno alla p.a. oppure d'ufficio (nel caso in cui sia l'amministrazione stessa ad avviare lo stesso). Dall'avvio del procedimento deriva l'obbligo, per l'amministrazione, di provvedere sullo stesso con adozione, appunto, del provvedimento finale espresso. Lo stesso può essere redatto in forma sintetica in caso di improcedibilità, irricevibilità, inammissibilità, infondatezza dell'istanza presentata. la fase dell'istruttoria, fase centrale del procedimento nell'ambito della quale vengono effettuate le valutazioni di fatto e di diritto, vengono effettuate acquisizioni documentali anche integrative, accertamenti, verifiche, valutato l'interesse pubblico ed ulteriori interessi di natura privata. In questa fase sussiste il diritto di partecipazione degli interessati, dei controinteressati e di coloro che per legge devono intervenire, nonché il diritto di presentare documenti e memorie che debbono essere valutati e deve essere garantita la visione degli atti. Obbligo di comunicare il preavviso di rigetto e relativi termini per documentazione. la fase costitutiva o decisoria nell'ambito della quale si determina il contenuto del provvedimento sulla base delle risultanze istruttorie che comunque vengono rivalutate. Il provvedimento non può discostarsi dalle stesse se non indicandone la motivazione. Di competenza del responsabile del procedimento ove allo stesso conferito il relativo potere oppure del dirigente/organo competente. Manifesta la volontà dell'azienda. la fase integrativa dell'efficacia, che ha carattere eventuale. I procedimenti, come da espressa previsione normativa (art. 2 L.241), debbono concludersi entro trenta giorni dal loro avvio, fatta eccezione per i casi in cui le norme prevedano un termine diverso (ivi compresi i procedimenti delle amministrazioni dello stato indicati in appositi decreti che debbono concludersi entro 90 giorni dal loro avvio o 180 nel caso in cui lo richieda l'organizzazione amministrativa, la natura degli interessi tutelati, la particolare complessità del procedimento). I termini possono essere sospesi solamente una volta nel corso del procedimento e per un termine non superiore a 30 giorni, nel caso in cui sia necessario acquisire certificazioni o informazioni non attestati in atti già in possesso dell'amministrazione o non acquisibili in via diretta da altre pubbliche amministrazioni. 6