Riepilogo degli argomenti trattati sul diritto alimentare nell'Unione Europea

Riepilogo degli argomenti trattati

IL PRESENTE RIASSUNTO NON SOSTITUISCE IL COMPENDIO DI DIRITTO ALIMENTARE, IL MATERIALE DIDATTICO E LE SLIDES, MA INTENDE SOLO FORNIRE UN SUPPORTO RIEPILOGATIVO DEGLI ARGOMENTI TRATTATATI A LEZIONE AI FINI DELLO STUDIO E DELLA PREPARAZIONE PERSONALE ALL'ESAME

Lezione N. 1 e 2: Diritto alimentare e Unione Europea

Abbiamo approfondito l'importanza dello studio del diritto alimentare, che rappresenta una materia interdisciplinare e trasversale, in grado di intersecare differenti ambiti, come la tutela della salute, la tutela dell'ambiente, la tutela dei consumatori, la libera circolazione delle merci (tra le merci vi sono, infatti, anche gli alimenti, sebbene questi presentino importanti peculiarità), l'agricoltura. Abbiamo evidenziato come nei Trattati dell'Unione europea non vi sia una norma sulla quale si possa fondare in modo specifico una politica alimentare europea (c.d. base giuridica), ma proprio la natura trasversale del diritto alimentare ci consente di fare riferimento alle basi giuridiche relative a materie che si intersecano con quest'ultimo. In proposito, si ricorda come lo stesso reg. CE n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 gennaio 2002 che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l'Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare, possiede ben quattro basi giuridiche.

Dal momento che il diritto alimentare è oggetto di una decisa europeizzazione, nelle prime due lezioni abbiamo preso in esame alcuni degli aspetti fondamentali del diritto dell'Unione europea1, soffermandoci su

• principio del primato del diritto dell'Unione europea rispetto al diritto nazionale.
• principio di attribuzione, in base al quale l'UE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei Trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei Trattati appartiene agli Stati membri. Di qui la necessità che gli atti normativi dell'Unione europea si fondino su una o più basi giuridiche;
• principio di sussidiarietà, in forza del quale nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale, né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello dell'Unione;
• principio di proporzionalità, ai sensi del quale il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei Trattati.

Abbiamo inoltre distinto fra

• fonti primarie costituite dai due Trattati (Trattato sull'Unione europea - TUE e Trattato sul funzionamento dell'Unione europea - TFUE)
• fonti secondarie o di diritto derivato: costituiti dagli atti emanati dalle istituzioni dell'Unione europea.

1 Si ribadisce che, ad eccezione della differenza tra direttive e regolamenti, la sezione Lineamenti di diritto dell'Unione europea presente nelle slide non sarà oggetto di esame, essendo funzionale unicamente a inquadrare i principali aspetti del diritto europeo.

Fra le fonti di diritto derivato, si sono presi in esame i regolamenti e le direttive, mettendo in luce le differenze. In particolare, si è messo in evidenza come i regolamenti ricevano diretta applicazione negli ordinamenti statali, a differenza delle direttive che devono, invece, essere attuate dagli Stati membri con appositi atti nazionali. Si è quindi sottolineato come i regolamenti consentano di realizzare un'armonizzazione assoluta delle legislazioni degli Stati membri relative a determinati ambiti, uniformandole, mentre le direttive tendono ad attuare un'armonizzazione più ridotta, alla luce della quale possono permanere delle differenze a livello delle diverse legislazioni statali.

Lezione N. 3: Regolamento CE n. 178/2002 e sicurezza alimentare

Abbiamo preso in considerazione il contesto di adozione del reg. CE n. 178/2002, che è stato preceduto da gravi scandali alimentari, tra i quali quello noto con il nome "mucca pazza". Abbiamo evidenziato come, sin dalle sue origini, la compagine europea si sia occupata di sicurezza alimentare: infatti, garantire la tutela della salute dei consumatori ha da sempre rappresentato un tassello fondamentale e imprescindibile per il buon funzionamento del mercato e la libera circolazione degli alimenti al suo interno. Nondimeno, sino all'adozione del reg. CE n. 178/2002 il tema della sicurezza degli alimenti era stato considerato in una logica di controllo sul singolo prodotto o su singole fasi produttive (ad esempio, fondamentale, in una logica preventiva, era stata l'adozione della dir. 93/43/CEE sull'HACCP, oggi sostituita dal reg. CE n. 852/2004).

Fino all'adozione del reg. CE n. 178/2002 era mancato, in altri termini, un approccio di sistema, attraverso l'elaborazione di principi e obiettivi generali. Da questo punto di vista, il reg. CE n. 178/2002 si è caratterizzato sin da subito per un approccio fortemente innovativo, affrontando secondo una prospettiva generale e di filiera il tema della sicurezza alimentare; fornendo tutta una serie di definizioni valide per l'applicazione della legislazione alimentare; stabilendo obiettivi e principi generali della legislazione alimentare; istituendo l'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) e codificando il sistema di allarme rapido. In questi termini, il regolamento ha inteso creare una impalcatura generale della legislazione alimentare in ordine alla quale viene fornita una definizione onnicomprensiva , nella quale ricadono "le leggi, i regolamenti e le disposizioni amministrative riguardanti gli alimenti in generale, e la sicurezza degli alimenti in particolare, sia nella Comunità che a livello nazionale; sono incluse tutte le fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti e anche dei mangimi prodotti per gli animali destinati alla produzione alimentare o ad essi somministrati".

Definizione di alimento nel Regolamento CE n. 178/2002

Tra le novità introdotte dal regolamento, particolarmente rilevante è l'introduzione di una definizione generale di alimento, che mira a definire l'oggetto stesso della legislazione alimentare. Più nello specifico, si è visto che l'art. 2 del reg. CE n. 178/2002 prevede che:

«Ai fini del presente regolamento si intende per "alimento" (o "prodotto alimentare", o "derrata alimentare") qualsiasi sostanza o prodotto trasformato, parzialmente trasformato o non trasformato, destinato ad essere ingerito, o di cui si prevede ragionevolmente che possa essere ingerito, da esseri umani.

Sono comprese le bevande, le gomme da masticare e qualsiasi sostanza, compresa l'acqua, intenzionalmente incorporata negli alimenti nel corso della loro produzione, preparazione o trattamento. Esso include l'acqua nei punti in cui i valori devono essere rispettati come stabilito all'articolo 6 della direttiva 98/83/CE e fatti salvi i requisiti delle direttive 80/778/CEE e 98/83/CE.

Non sono compresi:

1. i mangimi;
2. gli animali vivi, a meno che siano preparati per l'immissione sul mercato ai fini del consumo umano;
3. i vegetali prima della raccolta;
4. i medicinali ai sensi delle direttive del Consiglio 65/65/CEE e 92/73/CEE;
5. i cosmetici ai sensi della direttiva 76/768/CEE del Consiglio;
6. il tabacco e i prodotti del tabacco ai sensi della direttiva 89/622/CEE del Consiglio;

2g) le sostanze stupefacenti o psicotrope ai sensi della convenzione unica delle Nazioni Unite sugli stupefacenti del 1961 e della convenzione delle Nazioni Unite sulle sostanze psicotrope del 1971; h) residui e contaminanti. i) i dispositivi medici ex reg. UE n. 2017/745 del Parlamento europeo e del Consiglio».

Si è evidenziato come gli alimenti sono merci che hanno caratteristiche peculiari: sono beni necessari in quanto mirano a soddisfare l'esigenza della nutrizione; sono, quindi, destinati alla generalità degli individui; sono incapaci di trasmettere con la loro fisicità tutte le informazioni che li riguardano; possono soddisfare una molteplicità di interessi, di natura sanitaria, economica, ambientale, sociale, etica.

Significativa è la posizione del legislatore europeo in relazione ai prodotti agricoli, per i quali il regolamento prevede che se si tratta di vegetali essi diventano alimenti dopo la raccolta; se si tratta di animali, essi diventano alimenti dopo la macellazione, sala l'eccezione di certi animali mangiati vivi dall'uomo. Ciò non impedisce di attrarre l'impresa agricola o peschereccia nella definizione di impresa alimentare e nell'applicazione della legislazione alimentare, tenuto conto che quest'ultima riguarda tutte le fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti.

Si è infine evidenziato come la definizione di alimento serva a distinguere l'ambito di applicazione della legislazione alimentare rispetto all'ambito di applicazione di altre normative, in primis quella relativa ai prodotti medicinali, che non sono alimenti.

Definizione di mangime e ambito di applicazione

Per quanto riguarda la definizione di mangime (o alimento per animali), si è rilevato come essa faccia riferimento a qualsiasi sostanza o prodotto, compresi gli additivi, trasformato, parzialmente trasformato o non trasformato, destinato alla nutrizione per via orale degli animali. I mangimi non sono mai alimenti, sebbene il capo II del reg. CE n. 178/2002, dedicato alla Legislazione alimentare generale si applichi anche ai mangimi prodotti per gli animali destinati alla produzione alimentare o ad essi somministrati.

Con riferimento all'ambito soggettivo di applicazione del reg. CE n. 178/2002, si sono quindi esaminate le definizioni di:

• «impresa alimentare», ogni soggetto pubblico o privato, con o senza fini di lucro, che svolge una qualsiasi delle attività connesse ad una delle fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti (art. 3, n. 5). Si tratta di una definizione oggettiva, in quanto focalizzata sull'oggetto dell'attività dell'impresa, ovvero la partecipazione ad una delle fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti. L'attività agricola è coinvolta attraverso la definizione, contenuta all'art. 3, n. 17, del regolamento, di "produzione primaria", che comprende tutte la fasi della produzione, dell'allevamento o della coltivazione dei prodotti primari, compresi il raccolto, la mungitura e la produzione zootecnica precedente la macellazione e comprese la caccia e la pesca e la raccolta di prodotti selvatici);
• «operatore del settore alimentare», la persona fisica o giuridica responsabile di garantire il rispetto delle disposizioni della legislazione alimentare nell'impresa alimentare posta sotto il suo controllo (art. 3, n. 6). Tale soggette riveste una posizione di garanzia e di responsabilità legata all'assolvimento dell'obbligo di agire in conformità alla legislazione alimentare.

Infine, si è evidenziato come la tutela dei consumatori rappresenti un obiettivo e un principio generale della legislazione alimentare e si è presa in esame la definizione di consumatore finale, ovvero: il consumatore finale di un prodotto alimentare che non utilizzi tale prodotto nell'ambito di un'operazione o attività di un'impresa del settore alimentare (art. 3, n. 18). Si è messo in evidenza che, con l'aggiunta dell'aggettivo "finale" di seguito al termine "consumatore" il legislatore dell'Unione europea non abbia inteso introdurre un concetto di consumatore differente rispetto a quello contemplato nel Codice del consumo italiano, che, attuando una direttiva europea, fa riferimento all'art. 3, lett. a), alla persona fisica che agisce per scopi estranei all'attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o professionale 3