Le forme di governo: definizione, divisione poteri e classificazione

Definizione di "forme di governo"

L'espressione "forma di governo" sta ad indicare i modi in cui il potere è distribuito, da regole e principi costituzionali, tra gli organi di vertice all'interno dello Stato-apparato (Parlamento, Governo, Capo dello Stato - ma anche Corte costituzionale) e i rapporti che si instaurano fra essi. Per comprendere l'evoluzione moderna delle forme di governo occorre partire dal principio della separazione dei poteri (teorizzato da Locke e Montesquieu): ogni potere deve poter controllare gli altri, al fine di assicurare il corretto funzionamento delle funzioni di governo. Se questo controllo reciproco dovesse venire meno, il rischio sarebbe quello della "tirannia" di un potere sugli altri e, per questa via, sulle libertà dei "cittadini". I poteri devono quindi essere plurimi, ciascuno con una propria funzione. Di qui la distinzione tra il potere legislativo (che produce le leggi), il potere esecutivo (che attua le leggi all'interno dello Stato) e il potere giudiziario (che applica le disposizioni legislative al caso concreto giunto in tribunale).Più che di «separazione», però, è meglio ricorrere al concetto di «divisione» dei poteri all'interno dell'Ente statale In sostanza, la separazione dei poteri intesa come separazione delle funzioni corrisponde allo Stato liberale. Tuttavia, un simile tentativo di razionalizzazione dei poteri e delle funzioni pubbliche apparve, sin da subito, di fatto irrealizzabile, dal momento che le intromissioni tra i poteri erano continue e, soprattutto, legalizzate. Nel momento in cui lo Stato dismette la veste di mero garante dello svolgimento della vita associata (Stato liberale), intervenendo nella realtà politico-economica per trasformarla (Stato sociale), il principio della separazione dei poteri mostra tutti i propri limiti (nasce la funzione di indirizzo politico (perseguimento del pubblico interesse); si diffondono i partiti, ossia soggetti privati esterni allo Stato che fanno funzionare i pubblici apparati secondo i propri programmi). Per questo motivo, è più opportuno parlare non già di tripartizione, ma di divisione dei poteri come generale schema di organizzazione dello Stato- apparato.

Affermazione del principio di divisione dei poteri in Europa e della forma di governo parlamentare

La transizione dallo Stato assoluto allo Stato liberale è caratterizzata dall'affermazione della forma di governo della monarchia costituzionale o monarchia limitata, riconducibile alle forme di governo "miste": si caratterizza infatti per la netta separazione dei poteri tra il Re il Parlamento e, dunque, sulla coesistenza di due autorità politiche, diversamente legittimate, cui erano affidate funzioni proprie. Da un lato il Monarca, il quale conservava formalmente la pienezza delle sue potestà e traeva la sua legittimazione dal principio monarchico-ereditario; dall'altro il Parlamento, cui il Monarca aveva riconosciuto il potere di partecipare alla produzione delle leggi e fondava la sua legittimazione sul principio elettivo. Con l'ascesa della classe borghese e la presa di coscienza politica delle classi subalterne (il c.d. proletariato), il Parlamento iniziò a far valere la responsabilità dei ministri del Re, sino al punto da poterne determinare finanche la revoca. Ciò indusse gradualmente il Monarca a nominare quali ministri personalità che riscuotevano il gradimento e la fiducia del Parlamento. Il Governo doveva dunque avere una doppia fiducia: quella del Monarca e quella del Parlamento. Senza la fiducia parlamentare il Governo non avrebbe ottenuto l'approvazione del bilancio annuale e delle leggi tributarie, essenziali per l'approvvigionamento delle risorse necessarie per attuare il suo programma politico. Quale contrapposto al ruolo del Parlamento, si prevede il potere di scioglimento anticipato dell'Assemblea legislativa da parte del Re. A mano a mano, tale equilibrio si altera a favore del Parlamento, consolidando il rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo: il monarca viene sempre più relegato a funzioni di rappresentanza e di garanzia, ai margini del circuito di determinazione dell'indirizzo politico.

Fattori che influenzano la classificazione delle forme di governo

Oltre al ricordato principio della divisione (non già mera separazione) dei poteri, altri 4 fattori influiscono sulla classificazione delle diverse forme di governo:

1. Sistema dei partiti politici (bipartitismo; bipolarismo; multipartitismo estremo; multipartitismo temperato);
2. Sistema elettorale (maggioritario; proporzionale; correttivi proporzionali applicati su una formula maggioritaria; correttivi maggioritari applicati su una formula proporzionale);
3. Regolamenti parlamentari (si tratta di regole procedurali che, nei fatti, possono incidere sulle dinamiche di funzionamento della democrazia rappresentativa).
4. Convenzioni o consuetudini costituzionali (normatività dei fatti posti in essere dagli organi di vertice dello Stato-apparato).

In base a come questi quattro fattori interagiscono tra loro, la forma di governo assumerà una connotazione diversa. Si pensi, a titolo meramente esemplificativo, alla differenza tra forma di governo parlamentare a preminenza dell'esecutivo e forma di governo parlamentare a preminenza dell'assemblea: tale distinzione si basa sul sistema partitico e sul sistema elettorale, i quali determinano l'insorgere di determinate consuetudini costituzionali. In altre parole, il modello è identico (forma di governo parlamentare), a cambiare sono i fattori suddetti, che incidono a loro volta sul modello medesimo.

Natura della divisione dei poteri e forme di governo

Occorre avere come bussola la natura della divisione dei poteri. Ed infatti: se l'ordinamento si caratterizza per avere una tendenzialmente rigida divisione dei poteri, ci si trova dinanzi ad una: 1) forma di governo presidenziale.

I. Forma di governo presidenziale

Al Presidente della Repubblica, eletto direttamente dal popolo, sono affidate funzioni esecutive e di indirizzo politico (egli è sia Capo di Stato che di Governo); le Assemblee elettive (le Camere) esercitano la funzione legislativa e detengono alcuni poteri di controllo sugli altri organi (si pensi alla procedura di impeachment attivabile nei confronti del Presidente). Tipico esempio di forma di governo presidenziale è quello degli Stati Uniti d'America, lì dove il Presidente non può sciogliere le Camere e tra Presidente e Camere non v'è rapporto di fiducia. Nella forma di governo presidenziale si ha, generalmente, un sistema bipartitico non conflittuale (negli U.S.A .: repubblicani vs democratici), cui si associa una formula elettorale di tipo maggioritario (tendenzialmente puro). Il Presidente può porre il veto sospensivo sulle leggi approvate dal Congresso; solo con una ulteriore approvazione a maggioranza di 2/3 il Congresso può superare l'opposizione presidenziale. Il Presidente è però privo del potere formale di iniziativa legislativa; essa viene esercitata in via di fatto tramite l'elaborazione di proposte da parte delle diverse amministrazioni che poi formalmente vengono presentate dai membri del Congresso. La Corte suprema, composta da 9 componenti, designati a vita dal Presidente degli Stati Uniti e "graditi" al Senato, rappresenta il vertice del sistema giudiziario e svolge un'importante funzione di controllo di costituzionalità delle leggi, assicurando un'interpretazione dell'ordinamento costituzionale coerente con l'evoluzione e le trasformazioni della società.

Applicazione attenuata della divisione dei poteri

Se invece il principio della divisione dei poteri trova costituzionalmente un'applicazione attenuata , allora avremo: o 2) una forma di governo parlamentare; o 3) una forma di governo semi-presidenziale.

II. Forma di governo parlamentare

In questa forma di organizzazione dei poteri, il Governo è legato alla maggioranza parlamentare da un rapporto di fiducia (si veda il nostro art. 94 Cost). Se termina tale rapporto tra Parlamento e Governo, e non sussiste altra maggioranza alternativa tra le forze politiche riscontrabile dal Presidente della Repubblica, il corpo elettorale deve essere chiamato ad eleggere un nuovo organo legislativo. Tale forma di governo, che è quella vigente anche in Italia, si caratterizza per la presenza di numerose interferenze funzionali tra poteri. Dobbiamo tenere presente che, dopo la II Guerra mondiale, le nuove Costituzioni hanno introdotto regole e strumenti diretti a razionalizzare la forma di governo parlamentare (Francia 1946, Giappone 1946, Italia 1948, Repubblica federale tedesca 1949, Danimarca 1953; cui più oltre fecero seguito le Costituzioni di Svezia 1975, Grecia 1975, Portogallo 1976, Spagna 1978, Belgio 1994). Gli effetti di questo processo non sono tuttavia univoci.

Forma di governo parlamentare a preminenza dell'esecutivo o dell'assemblea, differenze

La forma di governo parlamentare può assumere una duplice connotazione storico-concreta:

1. forma di governo parlamentare a prevalenza dell'esecutivo (tipico esempio: Gran Bretagna; ma è tale anche la Repubblica Federale Tedesca): sistema politico bipartitico (o, ma il caso è raro, bipolare), legge elettorale maggioritaria o proporzionale con correttivi maggioritari (premio di maggioranza; clausole di sbarramento);
2. forma di governo parlamentare a prevalenza dell'assemblea: multipartitismo generalmente estremo; legge elettorale proporzionale (tipico esempio: IV Repubblica francese; Repubblica italiana).

La circolazione del parlamentarismo

• Il modello maggioritario, detto anche «modello Westminster», è diffuso non solo tra i Paesi di derivazione anglosassone (Australia, Canada, Nuova Zelanda), ma anche in Europa continentale (Germania, Spagna, Svezia, Grecia). La forma di governo in questi sistemi è fortemente caratterizzata (in Europa però solo all'inizio) dall'esistenza di una maggioranza nitida scaturita dalle elezioni politiche. Questa circostanza determina la formazione di Governi stabili, tendenzialmente in grado di durare per l'intera legislatura, e omogenei quanto all'indirizzo politico perseguito. Oggi il modello è però in crisi (persino nel Regno Unito), a causa della generalizzata frammentazione politica e il sorgere di partiti populisti e di rivendicazioni indipendentiste, il che favorisce una parziale deriva verso il modello non maggioritario.
• Il modello non maggioritario o consensuale è anche esso fondato su un dato politico: l'esistenza di un sistema caratterizzato da multipartitismo, fratture etniche o religiose, divisioni politico-ideologiche, tutte condizioni che impongono la ricerca di una democrazia di tipo consensuale. In questi sistemi generalmente le elezioni politiche non danno luogo a maggioranze nette, ma a coalizioni eterogenee da cui scaturiscono governi instabili e di breve durata. Il capo del governo è generalmente chiamato alla mediazione politica piuttosto che alla direzione; l'indirizzo politico è il risultato di ampi accordi e di larghe intese parlamentari. L'opposizione generalmente non gode di uno statuto peculiare e manca di quegli strumenti necessari a perseguire efficacemente l'alternanza. Questo tipo di esperienza ha caratterizzato (e ancora caratterizza) l'Italia: in alcuni casi, di fronte all'esigenza di affrontare situazioni eccezionali, si sono formate grandi coalizioni in grado di includere tutti o almeno i maggiori partiti dell'arena parlamentare, superando con ciò la dialettica maggioranza-opposizione (in Italia si fa spesso ricorso ai c.d. «governi tecnici»). Oggi, per le ragioni appena dette, dove l'ondata populista non sfocia in governi forti (si pensi all'Ungheria), il modello non maggioritario di governo parlamentare sembra prendere il sopravvento.