Manuale di Diritto Amministrativo per l'Università

Introduzione al Diritto Amministrativo

Il diritto amministrativo ha per oggetto l'organizzazione e l'attività della pubblica amministrazione in particolare la cura degli interessi collettivi! Si crea in parallelo all'evoluzione dello STATO DI DIRITTO.

Modelli di Stato e Diritto Amministrativo

I modelli di stato e il diritto amministrativo:

• Stato di polizia: convivenza ordinata e benessere della collettività, provvidenze di vario genere->funzione amministrativa come funzione autonoma
• Stato di diritto: suffragio universale, principio di separazione dei poteri, inserimento di riserve di legge che escludono o limitano il potere normativo del governo, principio di legalità, tutela del cittadino

Evoluzione del Diritto Amministrativo in Europa

Evoluzione in Europa:

• Statto guardiano notturno: stato si occupa di sicurezza interna ed esterna, attività economica e interessi della collettività sono a carico del mercato e della società civile->apparati amministrativi al minimo
• Stato interventista: welfare state->amministrazione potenziata
• Crisi economica degli anni 30-> stato imprenditore
• Stato pianificatore: piani e programmi settoriali per indirizzare le risorse pubbliche e private->crescita spesa pubblica
• Politiche di liberalizzazione e privatizzazione->anche per direttive europee
• Stato regolatore: rinuncia a gestire direttamente attività economiche e sociali->predispone le regole per non ledere interessi pubblici->ruolo tecnico e neutrale
• Crisi 2008-> intervento pubblico: rinascita stato interventista

Evoluzione della Pubblica Amministrazione in Italia

Evoluzione della PA in Italia:

• Modello cavouriano: poche funzioni pubbliche in capo a nucleo ristretto di apparati organizzati in base al principio gerarchico->opere pie poi trasformate in enti pubblici
• Epoca giolittiana: potenziamento strutture ministeriali->prime aziende e enti pubblici nazionali (CONI, IRI) + legge urbanistica
• Costituzione del 1948 secondo il principio dello stato di diritto->diritti sociali
• Secondo dopoguerra --< continuità nell'organizzazione amministrativa, forte centralismo
• Espansione pubblici poteri anni 60/70->nazionalizzazione ENEL, servizio sanitario nazionale
• Apparati a livello regionale
• Anni 90-> costi alti, processi di liberalizzazione imposti->enti pubblici ed economici si trasformano in società per azioni, enti pubblici non economici si trasformano in fondazioni private
• Valorizzazione autonomie territoriali e decentramento->art 117 cost + principio sussidiarietà verticale
• Riforma PA: legge anticorruzione, codice dei contratti pubblici, codice del terzo settore

Regolazione Pubblica e Fallimenti del Mercato

Regolazione pubblica (regulation)= guida, con mezzi amministrativi pubblici, di un'attività privata secondo una regola statuita nell'interesse pubblico:

1. Social regulation= scopi sociali
2. Economic regulation= scopi economici per correggere i fallimenti del mercato con misure correttive

I principali fallimenti del mercato:

• I monopoli naturali: reti di trasporto, gas, energia->vincoli e controllo prezzi e tariffe
• Beni pubblici: difesa e ordine pubblico
• Esternalità negative: produzioni inquinanti-> limiti massimi e regimi autorizzatori
• Asimmetrie informative: tra chi offre e chi acquista
• Esigenze di coordinamento: traffico stradale

Nella scelta delle misure correttive bisogna seguire il principio di proporzionalità e quindi prediligere la misura meno restrittiva della libertà d'impresa

Diritto Costituzionale e Amministrativo

Il diritto costituzionale riguarda i rami ali dell'ordinamento, i diritti dei privati e le fonti del diritto. Trova fondamento nella teoria contrattualistica dello stato: la costituzione scritta è la fonte suprema dell'ordinamento giuridico. Il diritto amministrativo invece riguarda i rami bassi dell'ordinamento e dunque il complesso di apparati pubblici. È regolato da fonti normative sub-costituzionali e dai principi di elaborazione giurisprudenziale. I due diritti sono però molto legati: il diritto amministrativo è il diritto costituzionale reso concreto. (Esempio: diritto alla salute trova svolgimento nella legislazione istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale + libertà di iniziativa economica privata subordinata a concessioni o titoli abilitativi da parte delle amministrazioni).

Dimensione Europea del Diritto Amministrativo Italiano

Il diritto amministrativo italiano ha una dimensione europea sotto cinque profili:

• La legislazione amministrativa: art. 117 cost, codice contratti pubblici che recepisce direttive europee
• L'attività amministrativa: tra i principi dell'attività amministrativa (economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità) anche i principi dell'ordinamento europeo (ricavabili da trattati, giurisprudenza CGUE)
• L'organizzazione: agenzie e autorità indipendenti come, ad esempio, il sistema europeo delle Banche Centrali
• La finanza pubblica: vincoli stringenti alla finanza pubblica che condizionano l'operatività delle PA (Fiscal Compact, MES)
• La tutela giurisdizionale: la giurisdizione amministrativa assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo

Autonomia del Diritto Amministrativo dal Diritto Privato

Il diritto amministrativo è un diritto autonomo dal diritto privato:

• Accordi stipulati tra amministrazioni e soggetti privati: principi del Codice civile si applicano ove non diversamente previsto->rinvio al codice è indiretto (non alle disposizioni ma ai principi desumibili tramite interpretazione) e selettivo (non automatico ma subordinata alla compatibilità con principi di diritto amministrativo)
• Attività delle PA è regolata in parte da leggi amministrative e in parte dal diritto privato: le PA sono dotate di soggettività piena nell'ordinamento, hanno capacità giuridica generale (titolarità di diritti e obblighi)->capacità speciale perché necessaria per la cura di 1Manuale di Diritto Amministrativo interessi pubblici. La PA nell'adozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo diversa disposizione. L'applicazione delle norme di diritto privato è integrale nel caso delle ASL.
• Anche soggetti formalmente privati sono sottoposti almeno in parte ad un regime amministrativo: procedimenti competitivi a evidenza pubblica per imprese fornitrici con atti impugnabili davanti al giudice amministrativo

Il diritto amministrativo è un diritto avente origine giurisprudenziale

Funzione di Regolazione e Fonti del Diritto

Premessa sulla Funzione Regolatrice della Pubblica Amministrazione

La funzione regolatrice della pubblica amministrazione ha assunto un ruolo rilevante. In molti casi la legge si limita a porre i principi generali della disciplina di una determinata materia e delega agli apparati amministrativi il compito di porre in via sub-legislativa con regolamenti e altri tipi di atti, le regole di dettaglio volte a disciplinare anche i comportamenti dei privati.

La FUNZIONE REGOLATRICE della PA include tutti gli strumenti formali e informali dei quali essa dispone per orientare e condizionare l'attività dei privati >attenua il principio di separazione dei pareri secondo cui il potere legislativo dovrebbe essere riservato al parlamento. In molti ambiti la PA ha il potere di porre regole nei limiti stabiliti dalla legge e di applicarle nei singoli casi con provvedimenti di tipo individuale. Le PA sono soggetti regolati e soggetti regolatori.

Vi sono FONTI SULL'AMMINISTRAZIONE: PA sottoposte ai principi dello stato di diritto->disciplinano l'organizzazione, le funzioni e i poteri e fungono da parametro per sindacare la legittimità dei provvedimenti emanati. Le fonti sull'amministrazione (art. 97 cost->riserva di legge relativa) sono costituite da fonti di rango primario e in secondo luogo da fonti di rango secondario (es. regolamenti gov.)

E le FONTI DELL'AMMINISTRAZIONE: strumenti a disposizione delle PA per regolare i comportamenti dei privati e, secondo i limiti della legge, per disciplinare i propri apparati e funzionamento. Includono sia fonti normative in senso proprio (regolamenti e statuti) e atti di regolazione aventi natura non normativa (atti amministrativi, direttive, circolari).

La Costituzione e la Pubblica Amministrazione

Fonte giuridica di rango più elevato: rigida (procedimento aggravato per la modifica con maggioranze qualificate) lunga (non solo principi fondamentali ma anche assetto generale dello Stato-ordinamento).

La Costituzione, con riguardo alle PA, enuncia i principi essenziali in tema di:

1. ORGANIZZAZIONE: imparzialità e buon andamento art.97
2. RACCORDI TRA POLITICA E AMMINISTAZIONE: principio della responsabilità politica dei ministri in relazione all'attività amministrativa + principio della strumentalità dell'amministrazione rispetto alla politica generale art. 95
3. ASSETTO DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA: artt. 103-113-125

Sul versante organizzativo la costituzione pone l'accento su:

1. PRINCIPIO AUTONOMISTICO: art. 5 poi sviluppato in più livelli dai comuni fino allo stato (art.114)
2. PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA': art. 118
3. PRINCIPIO DI PAREGGIO DI BILANCIO: art. 81

Riforma del Titolo V parte II-> equi-ordinazione tra competenze legislativa statali e regionali (attribuzione alle regioni di una competenza legislativa residuale con indicazione delle materie con competenza esclusiva e concorrente dello stato; art. 117)

Fonti dell'Unione Europea

Le fonti europee si pongono in un livello gerarchicamente superiore rispetto alle fonti primarie: le norme nazionali contrastanti con il diritto europeo devono essere disapplicate (vale sia per i giudici nazionali che per le PA). >es: materia di concessioni balneari i comuni sono tenuti a disapplicare le norme nazionali che prevedono proroga automatica perché in contrasto con la norma europea che prevede una procedura di gara.

Fonti europee: trattati (Lisbona TUE e TFUE, Nizza), CEDU, regolamenti (direttamente vincolanti per gli stati), direttive (obbligo di risultato), decisioni (vincolanti ma non hanno efficacia diretta).

Recepimento fonti europee disciplinato da l. 11/2005 e l. 234/2012:

• Due leggi annuali di iniziativa governativa
• Legge di delegazione europea: nelle materie non coperte da riserva di legge il recepimento può avvenire anche tramite regolamento

Fonti Normative Statali, Riserva di Legge e Principio di Legalità

Fonti:

• Legge approvata dalle due Camere e promulgata dal Presidente della Repubblica
• Decreto-legge: dal governo in casi di straordinaria necessità e urgenza, obbligo conversione entro 60gg
• Decreto legislativo: dal governo sulla base di una legge di delega che definisce oggetto, principi, criteri direttivi e termine

Le riserve di legge sono state previste in funzione di garanzia dei diritti di libertà dei cittadini contro gli abusi del potere esecutivo:

• RISERVA DI LEGGE ASSOLUTA: legge disciplina completa ed esaustiva escludendo l'intervento di fonti sub-legislative. Ammette solo i regolamenti di stretta esecuzione (mero svolgimento dei precetti legislativi), esempio in materia penale.
• RISERVA DI LEGGE RINFORZATA: la Costituzione pone principi materiali o procedurali. Per i diritti e le libertà. Es: libertà di associazione esclude l'istituzione di regimi di autorizzazione amministrativa.
• RISERVA DI LEGGE RELATIVA: legge pone prescrizioni di principio e consente emanazione di regolamenti di tipo esecutivo contenenti le norme di dettaglio che completano disciplina. Es: materia tributaria

Il PRINCIPIO DI LEGALITA' è uno dei principi fondamentali del diritto amministrativo ed è il principio secondo il quale L'ATTIVITA' AMMINISTRATIVA PERSEGUE I FINI DETERMINATI DALLA LEGGE. Si ricava indirettamente da disposizioni cost. (art. 113 in tema di giustiziabilità amministrativa presuppone che il giudice trovi nella legge un parametro oggettivo rispetto al quale sindacare gli atti impugnati.) e dai trattati europei. Assolve una duplice funzione:

1. LEGALITA'-GARANZIA: garanzia delle situazioni giuridiche dei privati
2. LEGALITA'-INDIRIZZO: ancoraggio dell'azione amministrativa al principio democratico e agli orientamenti che emergono all'interno del circuito politico-amministrativo