VIVIUnina: atti con valore di legge ordinaria e regolamenti

Gli atti avente valore di legge ordinaria

Nel sistema costituzionale la legge rappresenta l'atto attraverso verso cui avrebbe dovuto normalmente manifestarsi la funzione normativa: l'esercizio di funzioni normative da parte del governo costituisce, nel sistema della carta, una fattispecie eccezionale per le funzioni materialmente legislative (disciplinata dagli artt 76 e 77 cost) e subordinata alla disponibilità del parlamento per quelle regolamentari. Quanto alla prima ipotesi, le leggi non possono essere sostituite con gli atti governativi con forza di legge, soprattutto nelle ipotesi in cui è necessario distinguere l'organo Parlamento dall'organo governo (come accade con le legge di iniziativa riservata, le leggi di delega e di conversione dei decreti). Tale modello ispirato al principio della centralità parlamentare è stato affievolito dall'esecutivo, nel tentativo di rafforzare la propria partecipazione ai processi di produzione normativa divenendone il sostanziale dominus.

La disciplina costituzionale degli atti di governo con valore di legge ordinaria è assai scarna, pertanto è stata integrata con leggi ordinarie. Ci si è posto però il problema dell'efficacia prescrittiva di queste ultime che, in quanto non contenute in costituzione, non possono condizionare la validità di atti con forza di legge intervenuti successivamente ad esse. Pertanto, tali disposizioni hanno esclusivamente un valore politico, insuscettibile di tradursi in conseguenze giuridiche nell'ipotesi della loro violazione.

Anche i regolamenti parlamentari di Camera e Senato fanno riferimento al decreto legge, ma l'autonomia delle camere rende le previsioni incapaci di legittimare tali atti con forza di legge.

I decreti legislativi

Ai sensi dell'Art 77 cost, il parlamento può, con legge formale, delegare l'esercizio della funzione legislativa al governo, conservandone però la titolarità.

La delegazione è il fondamento di una competenza straordinaria attribuita ad un soggetto o ad un organo da parte del soggetto o dell'organo titolare della funzione delegata. Il carattere straordinario della delegazione richiede che la deroga sia espressa e debba manifestarsi nelle stesse forme della funzione delegata. Si è sostenuto che la legge di delega debba necessariamente avere contenuto normativo, (conformemente alla teoria della novità dell'individuazione delle fonti); sebbene la suddetta legge di delega vincoli esclusivamente il delegato, configurandola piuttosto come una legge provvedimento.

I modelli di delegazione astrattamente possibili sono due:

• La delegazione pura, determina un'alterazione tendenzialmente stabile delle funzioni costituzionali (totale o parziale), tale che il delegante perde la titolarità della funzione conservando tuttavia una funzione di controllo sul delegato e potendo in ogni momento ripristinare l'ordine costituzionale originario nelle medesime forme in cui ha conferito la delega.
• La delegazione impura, che si manifesta in tutti gli altri casi.

La Costituzione fissa i contenuti necessari della legge delega. Essa deve contenere:

1. I principi e i criteri direttivi che vincolino la discrezionalità del governo. Si fa riferimento dunque agli obblighi politici che il Governo deve raggiungere per dettare la propria disciplina. I due termini, sebbene in astratto distinguibili, sono considerati come complementari. La Corte Costituzionale ha ammesso che la previsione si intende rispettata anche mediante l'individuazione dei principi e dei criteri direttivi per relationem (cioè richiamando un altro atto, collegato). Ciò avviene nei decreti di riordino normativo di determinate materie (per i quali i principi e i criteri sono desumibili dal complesso della normativa oggetto del riordino) o in quelli di recepimento delle direttive europee (per i quali i principi e i criteri sono espressi alle stesse direttive oggetto di attuazione).
2. L'indicazione del termine entro il quale deve essere esercitata la delega. Sebbene la disciplina costituzionale lasci ampia discrezionalità nella determinazione del termine, è ovvio che la previsione sarebbe di fatto violata se la delega indicasse un tempo eccessivamente lungo in relazione alla difficoltà della disciplina oggetto della delega. Giunto il termineVIVIunIna precedentemente stabilito, la delega al governo è revocata, anche qualora non esercitata; in quest'ultima ipotesi il governo risponde delle proprie responsabilità di fronte alle camere. La legge ordinaria prevede che, nell'eventualità in cui il termine di esercizio della delega superi i 2 anni, il Governo è tenuto a chiedere alle commissioni parlamentari competenti per materia il parere sugli schemi del decreto. Tale parere deve essere reso entro 60 giorni dalla trasmissione indicando specificatamente le disposizioni ritenute non conformi alle direttive della legge di delega. Il governo dispone di un termine di 30 giorni dalla trasmissione del parere per avanzare alle camere le proprie osservazioni. Da questo momento, le commissioni hanno ulteriori 30 giorni per esprimere il loro parere definitivo. Le camere possono prorogare i termini previsti per l'esercizio della delega; ma tale proroga non può avvenire mediante decreto legge, perché in tal modo verrebbe meno la necessaria separazione soggettiva tra il delegante e il delegato. Inoltre, la proroga deve avvenire prima della scadenza del termine: sono dunque illegittime le proroghe disposte successivamente perché riguardano una funzione che si è ormai esaurita.
3. L'oggetto del decreto legislativo. La carta non chiarisce cosa debba intendersi per oggetto: certamente ci si riferisce a qualcosa di più circoscritto rispetto alla materia, andando quindi a connotare aspetti di una determinata disciplina. Nonostante ciò, la giurisprudenza costituzionale ha legittimato la prassi delle cosiddette "vaste deleghe", dal contenuto così ampio da abbracciare l'intera materia o una pluralità di materie disomogenee, purché tali materie siano specificate dalla legge delega quali oggetto il decreto. Il fenomeno delle vaste deleghe è riconosciuto in relazione all'esercizio frazionato della delega, che può essere attuata cioè mediante più atti successivi qualora la delega stessa attenga ad una pluralità di oggetti, fermo restando l'obbligo da parte del governo di informare le camere sullo stato di avanzamento dell'esecuzione della delega. È altresì riconosciuta la possibilità di deleghe integrative e correttive da esercitare successivamente all'emanazione di un decreto principale. Il modello delle deleghe correttive prevede che sul medesimo oggetto il governo adotti un decreto legislativo e, successivamente, entro un certo termine, uno o più decreti correttivi finalizzati ad adeguare il primo decreto alla realtà successivamente ad un periodo di verifica per garantire che sia rispettato lo scopo della delega. In tale modello la delega si può esercitare più volte e si è pertanto lontani da un intervento normativo eccezionale e circoscritto come previsto dall'art 76 cost., tuttavia la giurisprudenza ha ritenuto tale modello coerente con la previsione costituzionale.

I suddetti limiti costituiscono il contenuto necessario della legge di delega, ma quest'ultima (essendo il fondamento di una competenza eccezionale) può contenere anche limiti ulteriori (come ad esempio l'acquisizione del parere delle commissioni parlamentari competenti, oppure l'intervento di determinati soggetti). La legge delega può anche prevedere l'efficacia del parere, rendendolo vincolante o meramente obbligatorio.

L'art. 76 cost. prevede che la delega sia conferita con legge ordinaria, attraverso il procedimento ordinario di approvazione con funzione referente delle commissioni parlamentari e deliberazione dell'assemblea. Deve, tuttavia, ritenersi ammissibile una delega conferita attraverso legge costituzionale: nella prassi sono state conferite deleghe legislative al governo attraverso leggi costituzionali di attuazione degli Statuti speciali, i cui relativi atti possiedono un'efficacia vincolante verso le funzioni legislative ordinarie. L'autorizzazione legislativa legittima il governo ad adottare il decreto legislativo. Il decreto legge è una fonte normativa con valore di legge ordinaria adottata dal governo nell'esercizio di una funzione delegata con legge. La violazione della legge delega da parte del decreto comporta, indirettamente, la violazione dell'art 76 cost. che ne prescrive il rispetto; la legge delega si definisce pertanto come parametro di legittimità interposto tra il decreto legislativo e la prescrizione costituzionale.VIVIUnIna

Per quanto concerne il procedimento, Il decreto legislativo è deliberato dal Consiglio dei Ministri su proposta del presidente o del ministro competente per materia. Tale fase deliberativa può essere preceduta da una fase istruttoria durante la quale il governo deve acquisire il parere dei soggetti indicati dalla stessa legge o delle commissioni parlamentari. Successivamente, con la fase integrativa dell'efficacia si conclude il procedimento di formazione del decreto attraverso l'emanazione da parte del Presidente della Repubblica. L'emanazione deve rientrare nel termine temporale posto dalla legge delega. È stato previsto con legge ordinaria che il decreto legislativo debba essere trasmesso al Presidente della Repubblica per l'emanazione almeno 20 giorni prima della scadenza del termine, ma si tratta di un termine ordinatorio. In sede di emanazione il capo dello Stato esercita le stesse funzioni di controllo che possiede a proposito della promulgazione delle leggi, compresa la facoltà di rinviare il decreto al governo per sollecitare una nuova deliberazione.

I decreti legislativi sono emanati facendo espresso riferimento al loro nomen iuris e con l'indicazione, nel preambolo, della legge di delega e dell'espletamento di tutti gli adempimenti procedimentali previsti dalla Costituzione e della legge stessa. La legge ordinaria ha poi previsto che i decreti legislativi siano sottratti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti, in deroga a quanto previsto dall'articolo 100 della Costituzione.

La disciplina ora riassunta, fa rientrare la delega legislativa tra le fattispecie impure. Il Parlamento infatti resta titolare della funzione limitandosi a delegarne l'esercizio per fattispecie determinate e in un tempo prestabilito, dettandone anche i principi da attuare: l'oggetto della delega legislativa si riduce quindi ad una norma di dettaglio che specifica i principi contenuti nella legge delega.

Il rafforzamento politico dell'esecutivo ha però determinato una sostanziale trasformazione dell'istituto. Nella prassi, infatti, l'atto di delega prevede principi generici, lasciando ampia discrezionalità al governo quanto al contenuto dell'oggetto della delega. Inoltre, il limite temporale è stato superato dalla proroga dei termini della delega e dall'ammissibilità dei decreti integrativi e correttivi. Ciò trasforma la delega da limitata ad un singolo esercizio della funzione ad un'attribuzione tendenzialmente stabile della funzione normativa in capo al governo. In conclusione, l'atto legislativo di cui all'art 76 cost si è trasformato in mera autorizzazione di una funzione non di competenza del delegato, compensata da un controllo meramente politico del parlamento, esercitato mediante la resa di pareri da parte delle commissioni parlamentari sugli schemi di decreto trasmessi dal governo prima della loro emanazione. Tutto questo configura un modello puro di delega legislativa, non riconducibile alla fattispecie impura di cui all'art. 76 cost.

I decreti legge

Il decreto legge è la seconda fattispecie in cui la Costituzione attribuisce al Governo una funzione legislativa. In realtà, la formulazione severa dell'art. 77 Cost. ha spinto ad interpretare la disposizione costituzionale non come attributiva di competenze ma come disciplinante un fatto illecito (cioè l'adozione di un atto con forza di legge in assenza di una delega). Tale interpretazione, pur accentuando il carattere eccezionale del decreto legge, è in contrasto con il diritto positivo perché la circostanza che il decreto convertito acquista stabilità all'interno dell'ordinamento è incompatibile con la sua presunta illegittimità. In realtà, la disposizione in esame disciplina un istituto finalizzato alla disciplina dell'emergenza, non riconducibile alla funzione legislativa ordinaria, e che coinvolge entrambi gli organi del raccordo di maggioranza (Governo e Parlamento) attraverso l'adozione, ciascuno per la propria competenza, di due atti formalmente distinti ma funzionalmente collegati.

Il decreto legge è un provvedimento avente valore di legge ordinaria finalizzato alla regolazione di casi straordinari di necessità ed urgenza. Tale definizione si riferisce ad un atto contingente e concreto (definito, non a caso, "provvedimento"), descrivendo pertanto una fattispecie che, almeno in linea di principio, non rappresenta un fenomeno di autointegrazione del sistema normativo: nella previsione costituzionale, il decreto legge non è una fonte del diritto. Nella prassi, tuttavia, tale atto ha assunto regolarmente un contenuto generale ed astratto, tale da includerlo nel novero delle fonti. Dunque almeno