PA, organizzazione, funzioni e leggi che la regolano: appunti di Diritto

Capitolo 1

PA, organizzazione, funzioni e leggi che la regolano

Per Pubblica Amministrazione si intende l'insieme degli enti pubblici e privati che svolgono attività di tipo amministrativo tese a fornire un servizio ai cittadini, avendo per fine l'interesse pubblico e il bene comune. Questa è lo strumento con cui la repubblica restituisce sotto forma di servizi parte di ciò che i cittadini pagano con le tasse.

Tali enti operano sotto il controllo del Governo (ministeri) e ne applicano le direttive. Ne fanno parte tutti gli uffici degli apparati della Repubblica Italiana (Stato, Regioni, Provincie, Comuni ... ), sia a livello centrale che periferico. Quindi anche la singola scuola è un soggetto della PA, essendo un'articolazione periferica che gestisce ed eroga ai cittadini un servizio per conto del Ministero dell'Istruzione.

Il quadro giuridico a cui la PA fa riferimento, consta di due articoli fondamentali:

• Art. 97: individua i principi cui la PA deve conformare la propria azione: "i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione";
• Art.98: stabilisce i limiti professionali cui i pubblici dipendenti sono sottoposti;

Importante per la PA è la Legge 241/1990 che contiene norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi. Tra queste facciamo riferimento al concetto di funzionalizzazione della PA, che si riassume nelle tre "E":

• Efficacia, cioè l'azione della P.A deve raggiungere lo scopo prefissato;
• Efficienza, cioè raggiungere lo scopo nel minor tempo possibile;
• Economicità, cioè raggiungere lo scopo con il minor dispendio di risorse;

Tra le innovazioni di questa legge, vi è l'introduzione del principio di trasparenza. Chiunque abbia interesse ha diritto a visionare gli atti amministrativi che lo riguardino. Contestualmente ai principi di trasparenza e pubblicità, si ribadisce l'obbligo al segreto d'ufficio, art.28 L.241/1990: "L'impiegato deve mantenere il segreto d'ufficio. Non può trasmettere a chi non ne abbia diritto informazioni riguardanti provvedimenti od operazioni amministrative, in corso o concluse, ovvero notizie di cui sia venuto a conoscenza a causa delle sue funzioni, al di fuori delle ipotesi e delle modalità previste dalle norme sul diritto di accesso. Nell'ambito delle proprie attribuzioni, l'impiegato preposto ad un ufficio rilascia copie ed estratti di atti e documenti di ufficio nei casi non vietati dall'ordinamento".

Nella logica di riorganizzazione e ridefinizione delle responsabilità nella PA, si iscrive la fondamentale L.59/1997 (legge Bassanini), che ha l'obiettivo di ridisegnare l'organizzazione e il funzionamento dell'amministrazione pubblica con particolare riferimento a quella locale. Questa introduce:

• Riforma della dirigenza pubblica;
• Riforma sistemi di controllo;
• Contrattualizzazione rapporto nel pubblico impiego;

Art.30

È dovere e diritto dei genitori mantenere, istruire ed educare i figli, anche se nati fuori del matrimonio. Nei casi di incapacità dei genitori, la legge provvede a che siano assolti i loro compiti. La legge assicura ai figli nati fuori del matrimonio ogni tutela giuridica e sociale, compatibile con i diritti dei membri della famiglia legittima. La legge detta le norme e i limiti per la ricerca della paternità.

Questo articolo parifica i diritti dei figli nati all'esterno del matrimonio a quelli nati all'interno: nascere al di fuori del matrimonio non può essere assimilato a una "colpa" che riduce i diritti. Con questa norma la Costituzione intende quindi tutelare in modo uguale figli naturali e figli legittimi, rispetto allo Stato ma anche rispetto ai loro genitori; questi ultimi sono infatti titolari di un diritto/dovere di mantenere, educare e istruire i figli, come che essi siano nati.

La distinzione tra figli naturali e legittimi è tipica di una società fondata sul matrimonio inteso non solo e non tanto come unione di affetti, ma soprattutto come mezzo per saldare alleanze e legare tra loro famiglie diverse: una concezione del matrimonio ormai tramontata. La Costituzione, nonostante dedichi grande attenzione alla famiglia come forma di associazione naturale da tutelare e proteggere, non trascura chi è nato al di fuori di essa.

Art.33

L'arte e la scienza sono libere e libero ne è l'insegnamento.

La Repubblica detta le norme generali sulla istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi.

Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato.

La legge, nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono la parità, deve assicurare ad essa piena libertà e ai loro alunni un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni di scuole statali.

È prescritto un esame di Stato per l'ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di essi e per l'abilitazione all'esercizio professionale.

Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.

L'art. 33 da un lato assegna alla Repubblica il controllo dell'insegnamento in Italia, dall'altro stabilisce varie forme di libertà.

Il primo comma dell'articolo mira a evitare che lo Stato possa dirigere - stabilendone gli indirizzi - le attività artistiche e la ricerca scientifica, e ribadisce il principio della libertà di insegnamento che consente al docente di svolgere la sua attività senza vincoli di natura religiosa, ideologica e politica, ma con l'obbligo di rispettare la libertà di opinione degli allievi.

L'articolo sancisce inoltre la libertà di istruzione. Lo Stato non detiene infatti il monopolio dell'istruzione: l'istituzione di scuole da parte di enti e privati è possibile, purché questo non comporti "oneri per lo Stato"; tali scuole devono però conformarsi a quelle statali, a tutela degli studenti.

Più libera è l'organizzazione delle università e delle accademie, fermo restando che essa non può essere contraria alla legge.

Art.34

La scuola è aperta a tutti.

L'istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita.

I capaci e i meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi.

La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze che devono essere attribuite per concorso.

L'art. 34 esplicita, per tutti i cittadini, il diritto di accedere al sistema scolastico: la reale effettività dell'istruzione dell'obbligo viene garantita dal fatto che questa è gratuita, mentre quella dell'istruzione superiore viene assicurata dalla concessione di "provvidenze" a chi è privo di mezzi (purché si dimostri capace e meritevole).

Le indicazioni presenti in questo articolo sono state riferite, in un primo tempo, alla sola scuola pubblica. Nel 1994, però, la sentenza n. 454 della Corte costituzionale ha ritenuto "ingiustificatamente discriminatoria" l'esclusione degli alunni delle scuole private dalla possibilità di ottenere una "provvidenza".

Inoltre la Costituzione indica un numero minimo di anni ("almeno 8"), ma non un numero massimo. Nel 2005 il decreto legislativo n. 76 ha modificato - estendendola - la durata dell'obbligo scolastico, stabilendo che "la Repubblica assicura a tutti il diritto all'istruzione e alla formazione per almeno dodici anni o, comunque, sino al conseguimento di una qualifica di durata almeno triennale entro il diciottesimo anno di età".

Riforma Brunetta

La riforma Brunetta L.15/2009 è un provvedimento importante nella PA, fu emanata dal Parlamento su impulso del Ministro della Funzione Pubblica Renato Brunetta. Quest'ultima esalta i principi di produttività e trasparenza della PA, ridisegnando le norme di funzionamento della PA ispirandole ai principi di "performance" (cioè produttività della prestazione) e "premialità" (riconoscimenti a chi lavora di più e meglio).

Il dirigente è il responsabile della programmazione, del monitoraggio e della valutazione delle performance sia individuali che di sistema. È prevista la determinazione di un budget per premiare le eccellenze individuali e di sistema.

L'art. 9 del decreto fa riferimento agli ambiti di misurazione e valutazione della performance individuale: sia la valutazione del singolo dirigente e del personale si basa su due elementi strettamente collegati: il raggiungimento degli obiettivi e le competenze dimostrate.

Accesso civico

Per sviluppare la trasparenza della PA, il Dlgs 33/2013 ha ampiamente tutelato il cosiddetto "accesso civico", cioè il diritto di qualsiasi cittadino ad accedere ad informazioni utili a conoscere come i soldi pubblici siano stati spesi. Il Dlgs 33/2013 stabilisce anche istruzioni sugli obblighi di pubblicazione sul sito della scuola.

Riforma Madia

A causa della crisi che ha colpito I 'Occidente a partire dal 2008, anche l'Italia ha dovuto effettuare una revisione della spesa. Ciò è avvenuto con la L.114/2014, la quale ha stabilito l'obbligo per il Governo, di assicurare la consultazione online di tutti i documenti della PA relativi alle entrate, uscite, ai servizi erogati e alla valutazione delle loro qualità. Questa legge interviene accelerando un processo che era già in atto: il "registro elettronico", istituito con il decreto legge n.95/2012. La L.114/2014 è dunque un tassello riformatore finalizzato all'obiettivo di rendere più snello e trasparente il lavoro, e il processo degli uffici della P.A; e per rispettare gli obiettivi previsti dalla spending review. A riguardo le misure più importanti adottate sono state la trasformazione da cartaceo in elettronico dei documenti aventi valore di legge. Ulteriore strumento adottato già prima della riforma Madia è il progetto la scuola in chiaro, avviato al fine di consentire alle famiglie di operare scelte consapevoli al momento dell'iscrizione.

Portale unico

Un ulteriore intensificazione delle politiche per la trasparenza messe in campo dai Governi, si è realizzato con la L.107/2015 che istituisce il "portale unico dei dati della scuola" che garantisce l'accesso e la riutilizzabilità dei dati pubblici del sistema di istruzione e formazione, pubblicando in modo aperto i dati relativi ai bilanci delle scuole, curriculum studente e professore, normativa, atti e circolari etc.

Processo di decentralizzazione e Legge Bassanini

Negli ultimi trent'anni nei Paesi UE si sono accentuati i processi di decentramento amministrativo che hanno coinvolto decisamente anche la scuola. Sono state dunque introdotte regole che hanno spostato gran parte del potere decisionale e di gestione dallo Stato centrale verso le autorità regionali, locali o municipali e verso gli istituti scolastici.

In Italia, il decentramento è stato avviato con la legge Bassanini (L.59/1997). Bassanini, per la sua riforma, ha seguito due principi guida, i quali ancora ispirano le riforme attuali e cioè: la semplificazione amministrativa, e il decentramento secondo il paradigma della sussidiarietà.

La Legge 59/1997 conferisce funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa e introduce nel nostro ordinamento il principio fondamentale del decentramento (o federalismo) amministrativo a Costituzione invariata.

Già il primo articolo della Legge ne definisce chiaramente lo scopo rivoluzionario. Vale la pena di leggerlo in originale: "Sono conferite alle regioni e agli enti locali, nell'osservanza del principio di sussidiarietà ( ... ) tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori, esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici."

Autonomia scolastica e art.21 legge Bassanini

L'autonomia delle Istituzioni scolastiche è introdotta dalla legge 59/1997, (riforma Bassanini) art.21 che conferisce al Governo il potere di riorganizzare il "Servizio istruzione" mediante il potenziamento dell'autonomia intestata alle istituzioni scolastiche ed educative. L'autonomia delle istituzioni scolastiche non è da intendersi come un fine, ma quale mezzo per garantire, attraverso "interventi di educazione, formazione e istruzione mirati allo sviluppo della persona umana", il successo formativo dei soggetti che ad esse si rivolgono. L'autonomia è intesa come strumento di efficacia, efficienza, economicità funzionale a raggiungere gli obiettivi costituzionalmente sanciti e a soddisfare le istanze e i bisogni formativi emergenti in ambito territoriale.

L'autonomia scolastica costituisce la riforma delle riforme, la più importante riforma scolastica degli ultimi venti anni, perché disegna sul piano giuridico una scuola non più dipendente dal centralismo burocratico.

Uno dei primi effetti della legge 59/1997 fu il passaggio di funzioni che fino ad allora erano state esercitate dallo Stato, a Regioni ed Enti locali. Il tutto tramite il Dlgs 112/98 che è un decreto attuativo (decreto delegato) della legge Bassanini. Agli Enti locali spetta: