Guía para la implementación de la participación de plusvalía del Ministerio de Vivienda

Tabla de contenido

INTRODUCCIÓN 3

I. MARCO CONCEPTUAL.

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1.1. Hecho generador 6 1.2. Exigibilidad y cobro 7 Aspectos sustantivos 8 Aspectos procedimentales 8 1.3. Formas de pago 10

II. DEFINICIÓN

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2.1. ¿Cuándo se genera el efecto plusvalía? 12 2.2. ¿Cuándo es el momento de exigibilidad? 12 2.3. ¿Cuáles son las tarifas? 12 2.4. ¿Cuál es su destinación? 12 2.5. ¿Cuáles son los requisitos previos a su exigibilidad? 13

III. ACTORES INVOLUCRADOS

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IV. PROCEDIMIENTO DE IMPLEMENTACIÓN

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4.1. Clasificación de las zonas generadoras de plusvalía 17 4.2. Identificación de las zonas y sus hechos generadores 18 4.3. Estimación del efecto plusvalía 20 4.4. Verificación y análisis de los insumos cartográficos 21 4.5. Verificación y análisis de normatividad (antes y después de la acción urbanística) 22MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO 4.6. Generación de zonas homogéneas 22 4.7. Identificación de predios tipo 23 4.8. Definición de muestras de investigación 23 4.9. Proceso de avalúo con norma anterior y norma actual 24 4.10. Generación de Zonas Homogéneas Físicas Geoeconómicas 25 4.11. Memoria Técnica 27 4.12. Liquidación de la participación de plusvalía 27 4.13. Registro en folio y exigibilidad 29

V. CONCLUSIONES

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ANEXOS

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Anexo 1. Competencia para la elaboración del cálculo y liquidación 32 Anexo 2. Métodos valuatorios para el cálculo del efecto plusvalía 34

GLOSARIO

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BIBLIOGRAFÍA

39MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO

INTRODUCCIÓN

Este documento ha sido elaborado por el equipo de Gerencia Urbana1 de la Dirección de Espacio Urbano y Territorial del Ministerio de Vivienda y Territorio con el objetivo de brindar elementos prácticos para la implementación de la participación en plusvalía como uno de los instrumentos básicos de la captura de valor del suelo en Colombia.

Ofrece un panorama normativo y técnico para la implementación de la participación en plusvalía, entendida como "el aumento del valor de un bien mueble o inmueble, por razones distintas al trabajo o a la actividad productiva de su propietario o poseedor"2. Esta definición remite al principio ético que legitima la participación en la plusvalía para la colectividad, en la medida en que se trata de incrementos en el valor de la tierra que no se derivan del esfuerzo o trabajo de su propietario, sino de decisiones o actuaciones de ordenamiento territorial o de inversiones públicas adoptadas o ejecutadas en nombre del interés general.

En Colombia, la Ley 388 de 1997 reglamento en su capítulo IX los lineamientos básicos para la implementación de la participación en la plusvalía; sin embargo, tan solo el 5,5% de los municipios del país han percibido ingresos por este concepto en la última década3, lo que se atribuye al desconocimiento o a las dificultades en su implementación. De hecho, se han evidenciado casos en los cuales su funcionamiento y operación no ha sido efectiva, a pesar de que se incorporó en sus planes de ordenamiento territorial; esto, ha generado posibles pérdidas económicas que afectan directamente las finanzas municipales y mantienen la dependencia de las transferencias de la Nación, afectando la oportunidad de generar ingresos propios.

Bogotá es un ejemplo de la importancia de la implementación, ya que después de la expedición del Decreto 020 de 2011, en el cual se definieron los lineamientos y competencias para regular la operatividad de la participación de la plusvalía, registró su mejor año de recaudo: pasó de un promedio de 13 mil millones a 35 mil millones de pesos; sin embargo, el camino a la operatividad no es sencillo y la actual normatividad lo ha hecho más complejo, por lo que se requiere delimitar actores y competencias claras, especialmente frente a procesos como la definición de los hechos generadores, la liquidación, la notificación y la exigibilidad.

Por eso, el presente documento tiene como propósito orientar a los entes territoriales para que incorporen este instrumento de financiación del suelo en su reglamentación y logren su implementación con éxito. La Ilustración 1 relaciona el proceso que se desarrollará a lo largo del 1 Vargas, Francia Helena (experta técnica); Guzmán, Saúl Camilo (experto jurídico); Bernal, María Angélica (líder de proceso); Montenegro, Luis Eduardo (apoyo técnico); Sánchez, Karen Tatiana (apoyo técnico). Fecha de publicación: Septiembre del 2022. 2 Tomado de Diccionario Nueva Enciclopedia de Larousse. 3 Cálculos desarrollados por Gerencia Urbana para el período 2012-2020, a partir de registros del Formulario Único Territorial (FUT)MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO documento, desde la acción urbanística (identificación de hechos generadores) hasta llegar al momento de la exigibilidad.

Ilustración 1. Procedimiento de aplicación de la participación de plusvalía

Acción Urbanística (Hecho generador) Exigibilidad Solicitud del cálculo Inscripción Cálculo del efecto plusvalía (60 días hábiles) Liquidación y determinación de la participación (45 días) Fuente: Dirección de Espacio Urbano y Territorial-DEUT-MVCT

El documento se divide en cinco capítulos: el primero, corresponde a esta introducción; el segundo, que aborda la naturaleza jurídica y el marco conceptual de la participación de plusvalía, en donde se profundizarán los aspectos doctrinales como la naturaleza jurídica del tributo y los elementos de la participación; mientras que el tercer capítulo y el cuarto identifican los conceptos básicos y el mapa de actores; por su parte, el quinto y último capítulo detalla la implementación, con especial énfasis en el cálculo del efecto plusvalía llevada a la práctica con el elemento jurídico desde un enfoque más técnico. Finalmente, se destacan algunas conclusiones.MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO

I. MARCO CONCEPTUAL

De conformidad con lo dispuesto en la Ley 388, particularmente en su artículo 73, la participación en plusvalía puede entenderse como el derecho que tienen las entidades públicas a participar en el plusvalor del suelo, que se genera por acciones urbanísticas que determinen un uso más rentable del suelo y del espacio aéreo urbano. Esta participación se destinará a la defensa y al fomento del interés común, a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público, y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital.

De la anterior definición, se podría entender -como bien lo hace la doctrina- que la plusvalía, además de ser un tributo, es una herramienta para el manejo del aprovechamiento del suelo, mediante la adecuación de decisiones administrativas que propician el mejor o mayor aprovechamiento del suelo en determinados sectores.

Esta Ley 388 de 1997 tiene como objetivo teleológico legislativo establecer los mecanismos que permitan a los núcleos esenciales territoriales promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial, y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes. Vale señalar que el ordenamiento jurídico sub júdice es un desarrollo cabal de la función social de la propiedad privada. La normatividad actual de la participación de plusvalía, que debe ser referente para su implementación, se relaciona en la siguiente tabla:

Tabla 1. Marco normativo para la implementación de la participación de plusvalía

Norma Descripción Constitución Política, Artículo 82 Establece que las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y el espacio aéreo urbano en defensa del interés común. Ley 388 de 1997 Ley de Ordenamiento Territorial · Capítulo IX - Participación de Plusvalía · Artículos 73-90 Decreto Nacional 1420 de 1998 Parámetros y criterios para la elaboración de avalúos. Decreto Nacional 1788 de 2004 Reglamenta parcialmente las disposiciones referentes a la participación de plusvalía que trata la Ley 388 de 1997. Decreto Ley 019 de 2012 Artículo 18. Exigibilidad y cobro de la participación de plusvalía. Resolución 762 de 1998 Resolución 620 de 2008 Establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997.MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Norma Descripción Sentencia C- 035 de 2014 La Honorable Corte Constitucional estableció que la liquidación del efecto plusvalía debía ser notificada conforme con las disposiciones del estatuto tributario. Fuente: Dirección de Espacio Urbano y Territorial-DEUT-MVCT

Las decisiones administrativas que contienen acciones urbanísticas, que pueden generar un mayor beneficio al dueño de la tierra, son conocidas como hechos generadores y están identificadas en el artículo 74 de la Ley 388, así:

• La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.
• El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.
• La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

Martim Smolka (2003) define la participación de la plusvalía como "el proceso mediante el cual el total o una parte del aumento en el valor de la tierra atribuible al 'esfuerzo comunitario' es recuperado por el sector público, ya sea a través de su conversión en ingreso fiscal mediante impuestos, contribuciones, exacciones u otros mecanismos fiscales, o más directamente a través de mejoras locales para el beneficio de la comunidad".

Este tributo4 contiene elementos subjetivos y objetivos que deben ser adoptados por los municipios y distritos en sus respectivos acuerdos, de conformidad con lo dispuesto por el Artículo 363 de la Constitución Política, particularmente en desarrollo del principio de legalidad.

Planteado lo anterior, inicialmente se mencionará lo que se entiende como hecho generador, según lo contenido en la Ley 388, para luego referirnos a los elementos subjetivos (sujetos activos y pasivos), y, finalmente, los elementos objetivos (base gravable y tarifa).

1.1. Hecho generador

El Artículo 74 de la Ley 388 de 1997, dispone como hechos generadores:

Las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas, según lo establecido en el Artículo 8 de la misma Ley2, que, además, autorizan específicamente destinar el inmueble a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo, permitiendo una mayor área edificada, de 4 En el ordenamiento jurídico colombiano, es de señalar que en nuestra constitución no existe una definición expresa de tributo, de conformidad con la interpretación que realizó la Corte Constitucional del artículo 338 superior, en sentencia C-040 de 1993, la noción de tributo comprende todas la cargas fiscales que recaen sobre el patrimonio particular sustentadas en la potestad tributaria del estado.