Lección 10: El Gobierno y la Administración en Derecho Constitucional

MATERIALES DOCENTES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

CURSO 2024/2025

LECCIÓN 10. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN

SUMARIO: Introducción. 1. Formación, composición y estructura del Gobierno. 2. Funcionamiento del Gobierno. 3. Estatuto de los miembros del Gobierno. 4. Funciones del Gobierno. 5. Cese del Gobierno. 6. El Gobierno en funciones. 7. Mecanismos de control al Gobierno 8. Los principios constitucionales de la Administración pública

OBJETIVOS DE LA LECCIÓN

¿Qué vamos a aprender en esta lección?

• Conocer cómo se forma el Gobierno
• Conocer el estatuto de los miembros del Gobierno
• Conocer cuáles son las funciones del Gobierno, incluso cuando está en funciones
• Conocer los principios de organización y funcionamiento de la Administración pública

¿Para qué nos va a servir?

• Para visualizar la forma en la que se elige al Presidente del Gobierno
• Para conocer al detalle las funciones del Gobierno y lo que hacen cada uno de sus miembros
• Para diferenciar al Gobierno de la Administración pública
• Para conocer como se organiza y funciona la Administración pública

INTRODUCCIÓN

Cuando hablamos del Poder Ejecutivo nos estamos refiriendo al Gobierno y a la Administración pública.

Recordamos aquí, como vimos en la Lección 1, que, si bien inicialmente el Gobierno era un órgano identificado con el Monarca y, posteriormente, sometido al Parlamento, es a partir de la I Guerra Mundial cuando el Poder Ejecutivo cobra mayor importancia y se fortalece su presencia frente al Parlamento, con funciones y competencias propias reconocidas en los textos constitucionales. Recordamos también que la Teoría de la separación de poderes confiere a los tres poderes la misma posición en un plano horizontal de distribución del poder, y aunque formalmente la hegemonía la ostenta el Poder Legislativo, en la práctica es el Gobierno es el tiene mayor poder en el Estado, ya que condiciona de forma decisiva la actuación de los demás órganos constitucionales, especialmente en los sistemas parlamentarios de gobierno.

El Gobierno, como institución básica del Estado, se regula en el Título IV CE "Del Gobierno y de la Administración" (arts. 97-107 CE) y se desarrolla en la Ley 50/1997, del Gobierno (LG), en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.

1MATERIALES DOCENTES DE DERECHO CONSTITUCIONAL CURSO 2024/2025

Destacamos aquí el hecho de que el texto constitucional y las normas que desarrollan el Poder Ejecutivo emplean básicamente una terminología masculina para referirse tanto a la Presidencia del Gobierno como a su órgano colegiado.

1. FORMACIÓN, COMPOSICIÓN Y ESTRUCTURA DEL GOBIERNO

En función de la forma de Gobierno en la que nos encontremos, los requisitos y mecanismos de formación y composición del mismo pueden variar. Ya vimos en las Lecciones anteriores cómo las formas de Gobierno surgen de la relación entre los poderes del Estado y, más concretamente, entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo. Los dos modelos clásicos de formas de Gobierno son el presidencialismo y el parlamentarismo. Recordamos aquí, a grandes rasgos, que la diferencia básica entre ambos modelos radica en la relación más o menos directa, más o menos flexible, entre ambos poderes: si estamos ante una separación rígida entre ambos poderes hablaremos de un sistema presidencial de Gobierno; y, si estamos ante una separación flexible será un modelo parlamentario.

Como ya hemos visto, nuestro texto constitucional indica que la "forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria" (art. 1.3 CE), adoptándose pues la forma parlamentaria de Gobierno; y más concretamente lo que se conoce como un modelo de parlamentarismo racionalizado (STC 16/1984, FJ 6º), donde la relación entre el Gobierno y el Parlamento se basa en la confianza entre ambos. El Gobierno depende de la confianza parlamentaria y responde de su gestión ante el Parlamento, que le controla. Esta relación de confianza se inicia con la formación del Gobierno, en concreto, con la elección del Presidente del Gobierno a través del denominado procedimiento de investidura y la confianza parlamentaria debe mantenerse a lo largo de toda la Legislatura. Ahora bien, también se prevé la posibilidad de cesar al Presidente del Gobierno mediante la correspondiente moción de censura.

1.1. Formación del Gobierno: procedimiento de investidura

El primer momento en el que se plasma la relación de confianza entre el Gobierno y el Parlamento se produce en el proceso de formación del Gobierno, que nuestra Constitución regula en su art. 99 y es lo que se conoce como procedimiento de investidura.

La investidura se lleva a cabo en los siguientes casos

• Cuando se produce la renovación del Congreso, por finalización de la Legislatura, que es lo más habitual, o por disolución anticipada de las Cortes.
• Por la dimisión o fallecimiento del Presidente
• Por no haber superado una cuestión de confianza

Así pues, por regla general, el proceso de formación del Gobierno comienza al día siguiente de la celebración de elecciones generales, con el procedimiento de investidura del Presidente en el que sólo intervendrá el Congreso. Los demás miembros del Gobierno, como veremos, son designados después de la investidura y al margen del Congreso. Es el Presidente el que elige a sus miembros, que son formalmente nombrados por el Rey.

En el procedimiento de investidura sólo se elige al Presidente del Gobierno, por lo que comienza con la propuesta del candidato. Tras la sesión constitutiva del Congreso y la elección 2MATERIALES DOCENTES DE DERECHO CONSTITUCIONAL CURSO 2024/2025 de la Presidencia de la Cámara, se produce la ronda de consultas del Rey con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria. En esta fase de consultas lo que se busca es un candidato que presumiblemente vaya a obtener la mayoría necesaria para su nombramiento, aunque el Rey podrá presentar al candidato que estime más oportuno - incluso sin ser miembro del Congreso- o no presentar a ninguno (recordamos aquí los acontecimientos de la XI Legislatura, de enero a junio de 2016). Una vez elegido candidato, el Rey lo propondrá al Congreso a través de su Presidente, que convocará el Pleno del Congreso para dar inicio a la sesión de investidura.

La sesión de investidura en el Pleno comienza con el debate de investidura donde se produce la presentación por parte del candidato propuesto de su programa político, sin límite de tiempo, y continua con la intervención de los representantes de los Grupos parlamentarios (art. 171 RCD). El candidato solicita la confianza al Congreso, abriendo paso a la correspondiente votación final, que será pública y por llamamiento

Para que el candidato sea elegido se requiere la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, es decir, 176 votos favorables. Si se obtiene, el Rey procede al nombramiento, con el refrendo del Presidente del Congreso. Si no se obtiene, se llevará a cabo una segunda votación 48 horas después, donde sólo se requerirá mayoría simple. De no obtenerse, se seguirán intentando sucesivas votaciones durante un periodo de dos meses. Si pasado este tiempo el candidato propuesto no obtuviera mayoría simple, se procederá a la disolución automática de las Cámaras y se convocarán nuevas elecciones generales, volviendo a iniciarse el procedimiento. En nuestra historia parlamentaria este tipo de disolución por no llegar a consenso alguno tuvo lugar en 2016 provocando nuevas elecciones generales en junio de ese año. La falta de consenso se manifestó de nuevo en la sesión de investidura de julio de 2019, tras las elecciones de abril de ese mismo año, lo que dejó abierta la puerta a negociaciones, que a finales de septiembre volvieron a manifestar una falta de consenso, provocando unas nuevas elecciones generales en noviembre de ese año.

El nombramiento del Presidente se produce formalmente a través de un Real Decreto. Tras el mismo, será Presidente del Gobierno, sin intervención alguna de las Cámaras quien proceda a elegir, también a través de RD, al resto de su equipo y proponga su nombramiento al Rey (art. 100 CE). De forma previa a dichos nombramientos se publicará un RD decretando el cese del Presidente saliente que continuará en funciones, como luego estudiaremos, hasta la toma de posesión del nuevo.

1.2. Composición y estructura del Gobierno

El Gobierno es un órgano complejo, que funciona como órgano colegiado, pero que está formado también por órganos unipersonales.

El artículo 98 CE señala que el Gobierno "se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la Ley" (también, art. 1.2. LG). Existen, por tanto, elementos necesarios (Presidente y Ministros) y no necesarios, que existirán "en su caso" (Vicepresidentes y otros).

Todos los anteriores son órganos unipersonales (Presidente, Vicepresidente y Ministros), pero el Gobierno se compone también de órganos colegiados (Consejo de Ministros y Comisiones de 3MATERIALES DOCENTES DE DERECHO CONSTITUCIONAL CURSO 2024/2025 Delegadas) y de órganos colaboradores (Secretarios de Estado, Comisión General de Secretarios de Estado, Secretariado del Gobierno y Gabinete) y auxiliares (Consejo de Estado y Consejo Económico y Social).

1.2.1. Órganos individuales

a) Presidente. Este órgano es nombrado por el Rey tras el proceso de investidura, o bien, tras la aprobación de una moción de censura. Tiene una posición preeminente, pues sólo él goza de la confianza parlamentaria.

Las funciones del Presidente del Gobierno se recogen en el art. 98.2 CE y se desarrollan de forma más específica en el art. 2 LG. Entre estas funciones

• Con carácter general podemos citar la elaboración del programa de Gobierno, la dirección de la acción del Estado, así como la elección, sustitución o cese, de forma personal, de los demás miembros del Gobierno; y
• De forma más concreta, la representación del Gobierno, la creación, modificación o supresión de Departamentos Ministeriales, y en relación con otros órganos o con los otros poderes:
  1. En relación con la Corona: proponer al Rey el resto de miembros del Gobierno; proponer al Rey la disolución de las Cortes (salvo si está en trámite una moción de censura o durante los estados de alarma, excepción o sitio); refrendar los actos del Rey y someterle las leyes y normas para su sanción; informar al Rey de los asuntos del Estado
  2. En relación con las Cortes Generales: plantear una cuestión de confianza; solicitar la autorización para la convocatoria de referéndum; o bien, prestar la información que las Cámaras le soliciten.
  3. En relación con el Poder Judicial: proponer al Rey el nombramiento del Fiscal General; o proponer al Rey el derecho de gracia o indulto.
  4. En relación con el Tribunal Constitucional: presentar un recurso de inconstitucionalidad.

Hasta 2019, desde la aprobación de la CE, hemos tenido 7 Presidentes de Gobierno y todos ellos han sido hombres (Adolfo Suárez; Leopoldo Calvo-Sotelo; Felipe González; José María Aznar; José Luis Rodríguez Zapatero; Mariano Rajoy y Pedro Sánchez). Sin embargo, a nivel autonómico sí que podemos encontrar Presidentas. La primera mujer Presidenta de una Comunidad Autónoma fue en Murcia y fue María Antonia Martínez, del Partido socialista (1993-1995) tras la dimisión del Presidente de la Comunidad. La segunda fue Esperanza Aguirre, del Partido Popular, quien, además de presidir la Comunidad Autónoma madrileña (2003-2012), sería también la primera mujer en presidir el Senado. Y no podemos olvidar a otra Presidenta autonómica porque fue también la primera mujer en presidir el Congreso (2000-2004), Dña. Luisa Fernanda Rudi, Presidenta del Gobierno aragonés (2011-2015). En la actualidad, cinco mujeres son Presidentas autonómicas (Cantabria, Extremadura, Islas Baleares, Navarra y Madrid).

b) Vicepresidente. Esta figura y su número es propuesta por el Presidente y nombrada por el Rey, aunque no es una figura obligatoria (art. 98.1 CE y 3 LG), sino que queda a voluntad del Presidente.

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