Principios de Relación entre las Fuentes del Derecho Administrativo

Principios de Relación entre las Fuentes del Derecho Administrativo

Es aprobado por las Mesas del Congreso y del Senado, a propuesta del Defensor del Pueblo. Esta peculiaridad se debe a que el Defensor del Pueblo es un alto comisionado de las Cortes Generales, designado para defender los derechos del título I de la Constitución. Actúa con autonomía y supervisa la actividad de la Administración, siendo responsable únicamente ante las Cortes Generales.

TEMA 5. PRINCIPIOS DE RELACIÓN ENTRE LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. INTRODUCCIÓN.

2. PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA.

El principio de jerarquía normativa es un pilar fundamental del ordenamiento jurídico, que establece un orden de superioridad entre las normas según su rango. Este principio garantiza que lasnormas inferiores no contradigan a las superiores, asegurando la coherencia y unidad del sistema jurídico. Las normas se clasifican y ordenan según su rango, que depende de la forma en que son aprobadas, no de su contenido. Una norma es superior a otra cuando el ordenamiento la considera formalmente más elevada, lo que implica que las normas inferiores deben acatar lo establecido en las superiores. El artículo 9.3 de la Constitución Española (CE) garantiza este principio, aunque no establece un parámetro autónomo de constitucionalidad. Su función es asegurar que las normas inferiores no contravengan a las superiores.

Manifestaciones del Principio de Jerarquía en la Constitución

La Constitución contiene múltiples ejemplos que dotan de contenido al principio de jerarquía:

• Superioridad de la Constitución (art. 9.1 CE).
• Subordinación del decreto-legislativo a la ley de delegación (art. 82 CE).
• Tratados internacionales y su capacidad derogatoria (arts. 94.1.e y 96.1 CE).
• Posición superior del Estatuto de Autonomía en el ordenamiento autonómico (art. 147.1 CE).
• Subordinación del reglamento a la ley (arts. 103.1 y 106.1 CE).
• Las disposiciones de los entes locales no tienen valor de ley (arts. 140 y 141 CE).

Niveles Normativos en el Ordenamiento Jurídico

En el ordenamiento interno existen tres grandes niveles normativos:

1. Constitución (norma suprema).
2. Fuentes de rango legal (leyes orgánicas, ordinarias, decretos-leyes, decretos-legislativos, etc.).
3. Fuentes de rango reglamentario (reglamentos, órdenes ministeriales, etc.).

Algunos tipos de normas pueden compartir el mismo rango (por ejemplo, leyes parlamentarias y decretos-leyes), y un mismo órgano puede producir normas de rangos diferentes (por ejemplo, el Gobierno puede dictar decretos-leyes y decretos reglamentarios).

Consecuencias del Principio de Jerarquía

• Aplicabilidad de la norma superior: En caso de conflicto, se aplica la norma de rango superior.
• Fiscalización judicial: Los jueces y tribunales no deben aplicar normas contrarias a la Constitución, la ley o el principio de jerarquía (art. 6 LOPJ).
• Nulidad de pleno derecho: Las normas que vulneren el principio de jerarquía pueden ser declaradas nulas (art. 39 LOTC para leyes; arts. 47.2 y 128.3 LPAC para reglamentos).
• Interpretación conforme: Las normas inferiores deben interpretarse de acuerdo con las superiores siempre que sea posible, especialmente en relación con la Constitución, el Derecho de la Unión Europea y los tratados internacionales sobre derechos humanos.

Jerarquía en el Ámbito Reglamentario

• Las normas reglamentarias también se ordenan jerárquicamente:
  • En la Administración General del Estado, los reales decretos (aprobados por el presidente del Gobierno o el Consejo de Ministros) tienen mayor rango que las órdenes ministeriales.
  • Las leyes sectoriales pueden autorizar a órganos inferiores a dictar disposiciones, que se situarán por debajo de las órdenes ministeriales.

Excepciones al Principio de Jerarquía

• El principio de jerarquía no se aplica:
  • Entre normas de la misma naturaleza o rango (por ejemplo, entre dos leyes ordinarias).
  • Entre normas de ordenamientos distintos (por ejemplo, entre normas estatales y autonómicas).
• En estos casos, se aplican otros criterios:
  • Criterio cronológico: La norma posterior deroga a la anterior.
  • Criterio de especialidad: La norma especial prevalece sobre la general.
  • Criterio de función constitucional: Algunas leyes tienen un ámbito material específico (por ejemplo, las leyes de presupuestos no pueden modificar leyes tributarias sin autorización expresa, según el art. 134.7 CE).

3. PRINCIPIO DE COMPETENCIA.

El principio de competencia complementa al principio de jerarquía en la organización del Derecho. Mientras el primero regula las relaciones entre distintos ordenamientos jurídicos, el segundo lo hace dentro de un mismo ordenamiento.

Relación entre Competencia y Jerarquía

• No son principios opuestos sino complementarios.
• El principio de competencia surge de la superioridad jerárquica de la Constitución, que establece los ámbitos normativos de comunidades autónomas, entidades locales, universidades, colegios profesionales, etc.
• No todas las relaciones dentro de un mismo ordenamiento se rigen por la jerarquía, ni todas las relaciones entre distintos ordenamientos por la competencia.

Separación de Ámbitos y Conflictos

• La esencia del principio de competencia es asignar decisiones a sujetos distintos, evitando solapamientos.
• La distribución de competencias es compleja, combinando criterios materiales, funcionales y territoriales.
• Ejemplo: Una comunidad autónoma puede regular infraestructuras dentro de su territorio, mientras que el Estado gestiona aquellas que afectan a varias comunidades.
• La combinación de criterios genera conflictos de competencias, comunes en la práctica administrativa y legislativa.

3.1. El principio de competencia en las relaciones intraordinamentales.

Aunque el principio de jerarquía regula generalmente las relaciones entre normas de un mismo ordenamiento, existen excepciones donde prima el principio de competencia, especialmente entre normas de rango legal.

Relación entre Leyes Orgánicas y Ordinarias

• La Constitución reserva ciertas materias a las leyes orgánicas, lo que indica una distribución competencial, no una jerarquía superior.
• Aunque en caso de conflicto el Tribunal Constitucional permite una prevalencia provisional de la ley orgánica, esto no la convierte en norma jerárquicamente superior.

Ley de Presupuestos Generales del Estado: no es superior a las demás leyes ordinarias, aunque tenga un contenido exclusivo. Su posición en el sistema de fuentes del Derecho se explica por criterios competenciales.Ordenamientos autonómicos: los estatutos de autonomía pueden reservar materias a leyes específicas o exigir mayorías reforzadas sin que ello implique una jerarquía superior. El estatuto de autonomía es la única norma autonómica con una posición destacada, al ser la norma institucional básica de la comunidad. Normas que sirven de parámetro de constitucionalidad: algunos autores sostienen que las leyes que delimitan competencias o sirven de referencia para otras normas tienen jerarquía superior, pero este argumento no es correcto. Disposiciones administrativas: existen excepciones a la jerarquía dentro de la normativa administrativa, como en los reales decretos del presidente del Gobierno y los aprobados por el Consejo de Ministros, que se rigen por el principio de competencia según el art. 24.2 LG. En definitiva, aunque el principio de jerarquía es predominante, el principio de competencia regula muchas relaciones intraordinamentales, evitando solapamientos y garantizando una adecuada distribución normativa.

3.2. El principio de competencia en las relaciones interordinamentales.

Las relaciones entre el ordenamiento estatal y autonómico no se rigen por el principio de jerarquía, sino por el principio de competencia (STC 236/2015). Este principio implica que el reparto de competencias entre ambos niveles de gobierno se basa en diversas normas:

• La Constitución
• Los estatutos de autonomía
• Las normas atributivas de competencia (art. 150 CE)
• Las normas delimitadoras de competencias (como las normas básicas del Estado)

Este principio se aplica tanto a competencias exclusivas como compartidas. Por ejemplo, una ley autonómica de desarrollo debe respetar un reglamento estatal básico, aunque este último tenga rango reglamentario y la norma autonómica sea de rango legal (STC 119/2018). Si la norma autonómica contradice una norma estatal básica válida, puede declararse su inconstitucionalidad mediata, pues vulneraría el reparto de competencias. Sin embargo, en caso de contradicción, no hay un deber automático de acatamiento como en las relaciones jerárquicas, ya que ninguna norma es superior a la otra. La validez de una norma solo puede ser impugnada ante el Tribunal Constitucional si tiene rango legal.

Situaciones Singulares: Normativa Local

Aunque el principio de competencia rige entre ordenamientos distintos, la potestad normativa local introduce una combinación con el principio de jerarquía. Las normas locales son siempre reglamentarias y deben respetar los límites establecidos por:

• La Ley de Bases de Régimen Local (LBRL)
• Legislaciones sectoriales (medio ambiente, telecomunicaciones, sanidad, etc.)

Una vez cumplidos estos límites, las normas locales se relacionan entre sí conforme al principio de competencia (STS 5927/2006), aplicándose a ordenanzas fiscales, reglamentos orgánicos y otras normativas municipales. En conclusión, aunque el principio de competencia regula las relaciones interordinamentales, en el ámbito local se combina con el principio de jerarquía, estableciendo una estructura normativa más compleja.

4. PRINCIPIO DE SUPLETORIEDAD.

4.1. El significado y la evolución del principio.

El principio de supletoriedad se aplica en tres ámbitos del Derecho:

1. Entre normas: Una norma es supletoria cuando se aplica solo en caso de ausencia de otra. Ejemplo: la Ley de Enjuiciamiento Civil es supletoria en la jurisdicción contencioso-administrativa.
2. Entre fuentes del Derecho: Según el artículo 1 del Código Civil, la costumbre es supletoria en defecto de ley, y los principios generales del Derecho en defecto de ambas.
3. Entre ordenamientos jurídicos: El derecho estatal es supletorio del autonómico (art. 149.3 CE) debido a su mayor alcance material y capacidad legislativa.

Requisitos para Aplicar la Supletoriedad

El Tribunal Constitucional ha establecido dos condiciones para aplicar el principio:

1. Existencia de una laguna normativa en el derecho autonómico:
   • No basta con la ausencia de regulación; debe ser identificada como una laguna real.
   • Debe tratarse de una materia en la que la comunidad autónoma tenga competencia legislativa.
   • Se debe intentar integrar la laguna con principios y normas del propio ordenamiento autonómico antes de acudir al estatal.
2. Requisitos del derecho estatal:
   • Inicialmente, el Estado podía dictar normas supletorias sin limitaciones.
   • A partir de la STC 147/1991, se exigió que el derecho estatal tuviera un título competencial para aplicar normas supletorias.
   • La STC 61/1997 estableció que la supletoriedad no es un título competencial en sí mismo, evitando que el Estado legisle con la única justificación de suplir vacíos en el derecho autonómico.

Evolución y Situación Actual de la Supletoriedad

• Aunque inicialmente hubo oposición a la STC 61/1997, con el tiempo se ha consolidado la idea de que la supletoriedad del derecho estatal debe respetar la distribución competencial.
• El Estado ha encontrado otras formas de influir en el derecho autonómico sin necesidad de normas supletorias:
  1. Normas básicas, cuya expansión ha reducido la necesidad de supletoriedad.
  2. Normas bajo la cláusula residual del art. 149.3 CE, para regular materias no asumidas por los Estatutos de Autonomía.