Teoría General del Reglamento en el Derecho Administrativo

APROXIMACIÓN AL REGLAMENTO

Noción del reglamento

El reglamento es una norma de rango inferior a la ley, emanada de la potestad reglamentaria, que cumple funciones normativas y de intervención en la sociedad. A continuación, se resume su regulación y características principales:

Potestad reglamentaria

• Naturaleza: Es una potestad normativa subordinada a la legislativa, con un rango inferior a la ley.
• Titularidad: Está más repartida que la potestad legislativa, ya que no solo corresponde al Gobierno central, sino también a comunidades autónomas, entidades locales y otras administraciones públicas.

Fuentes de los reglamentos

• Origen: Los reglamentos y disposiciones de carácter general pueden emanar de:
  • Poderes ejecutivos: Gobierno central y gobiernos autonómicos.
  • Administraciones públicas: Entidades locales, territorios forales, universidades públicas, colegios profesionales y autoridades administrativas independientes.

Concepto y tipos de reglamentos

• Definición: Son normas de carácter general y rango reglamentario, distintas de las leyes, decretos-leyes y decretos legislativos.
• Modalidades:
  • Reglamentos ejecutivos: Desarrollan y complementan una ley previa.
  • Reglamentos independientes: Regulan materias no reservadas a la ley, sin necesidad de una norma previa.

Los reglamentos no tienen una forma específica, sino que adoptan diversas denominaciones según su autor y nivel jerárquico:

• Real Decreto: Aprobado por el Gobierno.
• Orden ministerial: Dictada por un ministro.
• Ordenanza municipal: Norma local de carácter general.
• Circular, estatuto, reglamento orgánico, etc.

Distinción entre norma y acto administrativo

• Criterio: El contenido determina si una disposición es un reglamento (norma general) o un acto administrativo (decisión individual).
• Consecuencias: Esta distinción afecta al procedimiento de elaboración, eficacia, validez y control de las normas.

Funciones del reglamento

• Función normativa: Desarrollar leyes y regular materias no reservadas a la ley.
• Función de intervención: Instrumento para implementar políticas públicas y ordenar sectores de actividad (medio ambiente, urbanismo, comercio, etc.).
• Dimensión política: Colabora con la ley en la ordenación de la sociedad

Ordenanzas locales

• Definición: Son disposiciones de carácter general en el ámbito municipal.
• Finalidad: Intervenir en la actividad de los ciudadanos (medio ambiente urbano, comercio, participación ciudadana, etc.).
• Carácter normativo e instrumental: Además de desarrollar leyes, buscan regular ytransformar la realidad local.

Teoría general del reglamento

• Prototipos: Los reglamentos estatales y autonómicos son los modelos principales.
• Especialidades: Otras entidades (municipios, universidades, etc.) también emiten disposiciones de rango reglamentario, con particularidades propias.

Delimitación del reglamento

Las Administraciones públicas realizan actuaciones que pueden presentar cierta proximidad respecto al reglamento. En particular, el reglamento debe diferenciarse, por un lado, del acto administrativo y, por otro lado, de las circulares e instrucciones de servicio.

El acto administrativo

El acto administrativo es un acto jurídico emitido por la Administración con eficacia externa, que se distingue del reglamento porque se refiere a situaciones concretas o singulares. Ejemplos de actos administrativos incluyen la concesión de una licencia urbanística, la liquidación de un impuesto, la expropiación de un terreno o la imposición de una sanción.

Cada acto administrativo suele tener un destinatario determinado o determinable, como el beneficiario de una ayuda o el propietario de un edificio en ruina. Este destinatario debe ser notificado del acto.

Diferencias entre acto administrativo y reglamento

Ámbito de aplicación

• El acto administrativo se aplica a un caso específico y se agota una vez ejecutado (criterio consuntivo). Por ejemplo, una vez utilizada una licencia urbanística, no puede volver a aplicarse; habría que emitir una nueva.
• El reglamento, en cambio, es una norma de vigencia indefinida y puede aplicarse repetidamente a diferentes situaciones, salvo que sea derogado o modificado.

Alcance

• El acto administrativo regula situaciones individuales, mientras que el reglamento establece normas generales aplicables a múltiples casos.

Los actos administrativos tienen un carácter concreto y su efecto se agota con su aplicación, mientras que los reglamentos permanecen en el ordenamiento jurídico con aplicación continua.

Instrucciones y órdenes de servicio

Las Administraciones públicas emiten actos jurídicos de eficacia interna, como circulares, directrices, programas, planes, instrucciones y órdenes de servicio. Estos actos sirven para coordinar la aplicación de normas y organizar el funcionamiento interno de los órganos administrativos.

Se fundamentan en el principio de jerarquía (art. 6.1 LRJSP), por lo que los órganos superiores indican a los inferiores cómo interpretar y aplicar las normas. Su cumplimiento es obligatorio para los destinatarios internos, pero no crean normas jurídicas ni vinculan a los ciudadanos.

Características principales de las instrucciones y órdenes de servicio

1. No son normas reglamentarias: No se incorporan al ordenamiento jurídico ni requieren cumplir los procedimientos formales de los reglamentos.
2. Eficacia interna: Solo obligan a los órganos administrativos inferiores, no a los ciudadanos ni a terceros.
3. Responsabilidad disciplinaria: Si un funcionario incumple una instrucción, no comete una ilegalidad, pero sí puede ser sancionado por quebrantar el principio de jerarquía.
4. Publicación en boletines oficiales: No es obligatoria para su eficacia, pero algunas disposiciones exigen su difusión por transparencia y acceso a la información pública (Ley 19/2013).
5. Diferenciación con normas reglamentarias: Si una instrucción interna impone obligaciones a los ciudadanos o tiene efectos externos, debe ser considerada un reglamento y cumplir los requisitos legales; de lo contrario, será nula.

Por lo que las instrucciones y órdenes de servicio son herramientas de dirección y coordinación interna dentro de la Administración, pero no tienen el carácter normativo de los reglamentos.

La legitimidad democrática de la potestad reglamentaria

La potestad reglamentaria es un poder legítimo dentro del Estado constitucional, regulado por la Constitución y atribuido al Gobierno (art. 97 CE). No es una anomalía histórica, sino una herramienta normativa con fundamento democrático.

Diferencias entre Ley y Reglamento

Legitimidad democrática de distinto grado

• La ley tiene legitimidad de primer grado, pues es aprobada directamente por los representantes elegidos por los ciudadanos.
• El reglamento tiene legitimidad de segundo grado, ya que lo aprueban autoridades que, si bien no han sido elegidas directamente por el pueblo, han sido designadas por los representantes electos (STC 55/2018).

Diferencias en el procedimiento de elaboración

• En el procedimiento legislativo, participan tanto la mayoría como la minoría política (todos los partidos representados en las Cortes), con derecho a debate, enmiendas y votación.
• En el procedimiento reglamentario, la minoría política no interviene directamente. Para compensar esta limitación democrática, se incluyen mecanismos de participación ciudadana, como información pública y audiencia a los ciudadanos (art. 105 a) CE).

Limitaciones democráticas del reglamento

• A diferencia de la ley, el reglamento no garantiza una representación equilibrada de todos los intereses sociales. La participación en su elaboración depende de la organización de los actores involucrados, lo que puede dejar fuera a intereses no estructurados.

Control judicial del reglamento

• Los reglamentos pueden ser objeto de control judicial pleno y pueden ser impugnados por los particulares si les afectan.
• Las leyes, en cambio, no pueden ser impugnadas directamente por los ciudadanos; solo los jueces pueden plantear una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

Aunque el reglamento tiene una legitimidad democrática distinta a la de la ley, su regulación garantiza un nivel de control y participación adecuados. Cada tipo de norma cumple un papel específico dentrodel sistema jurídico, con sus propias garantías y mecanismos de control.

EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

El objeto de la potestad reglamentaria

La potestad reglamentaria está limitada al ámbito administrativo y no puede sustituir ni equipararse a la potestad legislativa. Aunque los reglamentos pueden ejecutar leyes, su alcance no es general como el de las leyes, sino que se restringe a aquellas materias que son competencia de la Administración.

Principales limitaciones del reglamento

1. Solo puede regular el ámbito administrativo
   • La Administración no puede dictar normas en cualquier materia, incluso si es para ejecutar leyes.
   • No puede intervenir en Derecho privado, salvo que una ley lo habilite expresamente, como en la organización de registros civiles y mercantiles.
2. El reglamento no es una "ley de segundo nivel"
   • La ley puede regular cualquier aspecto de la vida social, pero el reglamento solo puede intervenir dentro de la Administración Pública.
   • Las leyes civiles, penales y mercantiles quedan, en principio, fuera de su alcance.
3. La ley y la Constitución delimitan el ámbito reglamentario
   • Tradicionalmente, la ley ha definido el alcance del reglamento.
   • Sin embargo, también la Constitución puede otorgar habilitaciones implícitas si se trata de proteger un valor superior, un derecho fundamental o un principio constitucional.

Entonces, el reglamento está subordinado a la ley y restringido al ámbito administrativo. No puede invadir materias reservadas al legislador salvo habilitación expresa, y su aplicación principal se da en el Derecho público.

La reserva de ley

Significado de la reserva de ley

La reserva de ley es el principio por el cual la Constitución exige que ciertas materias sean reguladas exclusivamente por normas con rango de ley, excluyendo su regulación mediante normas inferiores como los reglamentos.

Características y efectos de la reserva de ley

1. Obliga al legislador y restringe al Ejecutivo
   • El legislador no puede delegar en el Gobierno la regulación de materias reservadas a la ley.
   • El Gobierno no puede regular por su cuenta una materia sujeta a reserva de ley.
   • Si el legislador incumple la reserva de ley, el Tribunal Constitucional es el encargado de su control.
   • Si el Gobierno la vulnera mediante reglamentos, la jurisdicción contencioso-administrativa se encarga de anularlos.
2. No es un principio, sino un mandato obligatorio
   • No es una simple preferencia por la ley, sino un imperativo constitucional.
   • Solo el Parlamento puede regular las materias reservadas, asegurando que las decisiones sean tomadas por los representantes directos de los ciudadanos.
3. Excepciones: intervención del Gobierno con normas con valor de ley
   • En ciertos casos, el Gobierno puede intervenir mediante decretos legislativos y decretos-leyes, aunque sujetos a control parlamentario.