Tema 7. El Personal Colaborador: Ministerio Fiscal y Abogacía

El Ministerio Fiscal

Naturaleza jurídica del Ministerio Fiscal

El estudio de la naturaleza jurídica del Ministerio Fiscal se debe abordar desde su ubicación y relación con el resto de Poderes del Estado para, a partir de dicha definición, afirmar su grado de dependencia-independencia y su posición constitucional

Regulación legal del Ministerio Fiscal

La norma especial jerárquicamente hablando que define al Ministerio Fiscal se halla en la propia CE, la cual poco o nada resuelve o, mejor dicho, complica en mayor medida. El art 124 CE se limita a declarar que el Ministerio Fiscal ejerce sus funciones por medio de órganos propios. No obstante, lo que ha generado mas problemas es que se encuentra en el Título VI de la CE, titulo que éste se rubrica con el nombre de "Poder Judicial", lo cual ha movido a múltiples lucubraciones/imaginaciones sobre un pretendido carácter jurisdiccional del Ministerio Fiscal. Por otro lado, el art. 2.1 LO de 1981, conocida como el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, viene a ampliar el concepto a disponer que el "Ministerio es un órgano de relevancia constitucional con personalidad jurídica propia, integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial, y ejerce su misión por medio de órganos propios conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica, y con sujeción en todo caso a los principios de legalidad e imparcialidad". De esta regulación parece derivarse la afirmación legal de pertenencia del Ministerio Fiscal en el Poder Judicial aunque tal implicación lo sea con autonomía funcional y, por lo tanto, fiera de la organización judicial propiamente dicha.

Ministerio Fiscal y Poder Judicial

Por muchas razones ha de negarse la afirmada integración del Ministerio Fiscal en el Poder Judicial

• Se encuentra al margen del autogobierno del Poder Judicial y no se somete al CGPJ. Depende, orgánica y administrativamente del Ministerio de Justicia, por lo que al Poder Ejecutivo le compete todo lo relativo a los nombramientos, destinos e incluso responsabilidad disciplinaria
• El Ministerio Fiscal no ejerce la potestad jurisdiccional, puesto que se encuentra reservada a Jueces y Magistrados independientes. No ejerce, ni puede ejercer tal función de enjuiciamiento, puesto que su misión es la de servir de motor a aquella mediante el ejercicio de la acción penal constituyéndose en parte en el seno del proceso
• Frente a los principios de independencia e imparcialidad que caracterizan a Jueces y Magistrados, los miembros del Ministerio Fiscal se rigen por los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica, los cuales son diametralmente opuestos

Ministerio Fiscal y Poder Ejecutivo

Disponen tanto el art 124 CE como el art 2 de LO 1981 que el MF actua mediante órganos propios y con autonomía funcional. De ahí se deriva que no se integra en la estructura orgánica de la Administración del Estado, sino que funciona con criterios diferentes a los del resto de órganos del Poder Ejecutivo. Por tanto, no es el Ministerio Fiscal un órgano de este último en el sentido de entenderlo integrado en su seno

Conclusión previa sobre el Ministerio Fiscal

El Ministerio Fiscal únicamente puede ser definido como un "órgano del Estado" o bien como un "órgano colaborador de la Jurisdicción"; esto es, como un órgano propio de la organización estatal que desarrolla sus funciones al margen y con autonomía respecto del resto de Poderes y sometido, únicamente, al principio de legalidad

El control del Gobierno sobre el Ministerio Fiscal

No se puede negar que la misión del MF en el ejercicio de las acciones penales es la parte de la política criminal de un Estado, art 97 CE. En este sentido, no es contradictorio afirmar que la autonomía del MF no se opone a unas especiales relaciones con el Poder Ejecutivo, ya que la coordinación deviene imprescindible. Lo criticable es que tal relación se configure como subordinación, de modo que el MF pueda perder su papel de garante de la legalidad especialmente en aquellos casos en el que el Poder Ejecutivo o cualquiera de sus afines sean perseguidos por Juzgados y Tribunales. En España, el Poder Ejecutivo ostenta un determinado control sobre el MF que se refleja en:

• El nombramiento del Fiscal General del Estado se hace a propuesta del Gobierno y oído el CGPJ entre juristas de reconocido prestigio que no han de provenir necesariamente de la Carrera Fiscal. El Gobierno, sin embargo, no puede cesar al Fiscal General con plena libertad, sino que ha de atenerse a las causas establecidas en el art. 31 LO 1981
• EI FGE puede impartir ordenes de manera general o particular a los miembros del Ministerio Fiscal, incluso de forma directa a aquellos que se encargan de un determinado asunto. Los Fiscales están obligados a atenerse a tales instrucciones y ordenes
• Corresponde al Ministro de Justicia a propuesta del FGE la imposición de sanciones disciplinarias a los miembros del Ministerio Fiscal
• El Gobierno puede interesar al FGE la actuación del Ministerio Fiscal en un asunto concreto. Necesario destacar que se trata de interesar, que no ordenar, por lo que el grado de vinculación es algo mas relativo. Por ello, no está obligado a cumplir con lointeresado, sino que, oída la Junta de Fiscales del TS, resolverá lo que estime mas conveniente, exponiéndolo así al Gobierno.

Conclusiones acerca de la naturaleza del MF

Se pueden extraer las siguientes conclusiones:

• EI MF no forma parte del Poder Judicial. Cumple funciones diversas (e incluso antagónicas), y además se rige por principios radicalmente diferentes a los del Poder Judicial
• Es un órgano del Estado, por lo que tampoco puede afirmarse su incardinación en el seno del Poder Ejecutivo. Sin embargo, hay que hacer algunas indicaciones: La independencia del MF es necesaria e imprescindible, pero solo y exclusivamente en lo que respecta a evitar la impunidad del Gobierno y por tanto la ausencia de control del Ejecutivo. Fuera de los supuestos en los que es necesario un control del Gobierno en sus actuaciones, no puede calificarse de forma positiva la idea de preservar la independencia del MF por cuanto es conveniente coordinar su actuación con la política criminal del Gobierno

Organización del Ministerio Fiscal

De acuerdo con el art 124 de la CE, son 2 los principios a los que debe sujetarse la actuación del MF:

Unidad de actuación del Ministerio Fiscal

A diferencia de los Jueces y Magistrados que ostentan cada uno de ellos la plenitud de la potestad jurisdiccional, el MF es único para toda España o, lo que es lo mismo, solo existe un órgano con una única y uniforme actuación. La unidad es pieza clave e irrenunciable a los efectos de que la actividad del MF sea coordinada

Dependencia jerárquica del Ministerio Fiscal

El art 22 de la LO 1981 dispone que corresponde al FGE impartir ordenes e instrucciones sobre todo el territorio nacional referentes al servicio y a la organización del MF. Además, el 25 autoriza al FGE a impartir ordenes a instrucciones de igual tipo, generales o particulares, en relación con la función de la misma.

Órganos del Ministerio Fiscal

Se enumeran en el art. 12 LO 1981:

• Fiscal General del Estado.
• Consejo Fiscal.
• Junta de Fiscales de Sala.
• La Junta de Fiscales Superiores de las Comunidades Autónomas.
• Fiscalía del Tribunal Supremo.
• Fiscalía ante el Tribunal Constitucional.
• Fiscalía de la Audiencia Nacional.
• Las Fiscalías especiales.
• La Fiscalía del Tribunal de Cuentas.
• La Fiscalía Jurídico Militar.
• Las Fiscalías de las Comunidades Autónomas.
• Fiscalías de las Audiencias Provinciales.
• Las Fiscalías de Área.

Principios que rigen la actuación del Ministerio Fiscal

Principio de legalidad

El art. 6 LO 1981 lo que ha de entenderse por el sometimiento al principio de legalidad. Significa la sujeción a la CE, las leyes y demás normas que integran el Ordenamiento Jurídico, siendo así que las acciones deben ejercitarse u oponerse en base a este criterio. El único interés, pues, del MF debe ser la protección y defensa de la legalidad

Principio de imparcialidad

Aun siendo cierta la sumisión al principio de legalidad y la ausencia de cualquier interés en los asuntos en los que intervenga, no es menos cierto que este órgano asume la condición de parte en los procesos en los que interviene. No obstante, se debe afirmar que el MF es una parte imparcial. Imparcialidad se refiere únicamente a la ausencia de interés subjetivo, o lo que es lo mismo, a que no tenga el MF ninguna actitud o interés en un proceso determinado que le haga apartarse de la aplicación seria y rigurosa del OJ. Ante este motivo, los Fiscales también pueden ser recusados y deben abstenerse por las mismas causas que le son de aplicación a Jueces y Magistrados, en el bien entendido que las partes pueden interesar al Fiscal superior que ordene al inferior su no intervención en el pleito si acaece una causa de abstención

Funciones del Ministerio Fiscal

Son múltiples y variadas, y se encuentran tanto en el art. 124 CE como en el art 3 LO 1981. Estos preceptos formulan 4 grandes grupos de funciones genéricas que posteriormente las leyes procesales amplían:

• Defensa de la legalidad
• Protección de los derechos de los ciudadanos
• Defensa del interés público tutelado por la ley
• Salvaguarda de la independencia de los Juzgados y Tribunales

El art 3 citado anteriormente formula una concreción sobre estas 4 funciones que se pueden reconducir a 2:

• Ejercicio de las acciones que sean pertinentes en el orden penal, incluyendo las civiles derivadas del delito. Intervención en el proceso penal por delitos no privados en calidad de parte Intervención en el proceso civil en aquellos casos en que la ley lo establezca en orden a la tutela de la legalidad y el interés público, especialmente en procesos sobre el estado civil de las personas o aquellos en que haya incapaces a los que se debe representar y proteger Legitimación para recurrir en amparo ante el TC Intervenir en los procesos administrativos
• Debe velar por la independencia de los Juzgados y Tribunales promoviendo las acciones pertinentes al respecto Ha de tender hacia una función jurisdiccional eficaz Procurar el cumplimiento de las resoluciones judiciales que afecten al interés público y social

Abogados

Función de la Abogacía

El art 542 LOPJ establece con carácter muy general que la función de la Abogacía consiste en la dirección y defensa de los ciudadanos en toda clase de procesos, así como el asesoramiento y consejo jurídico. En términos similares, se aprobó por vía RD en el año 2001 el Estatuto General de la Abogacía para el que "corresponde en exclusiva la denominación y funcion de Abogado al Licenciado en Derecho que ejerza profesionalmente la dirección y defensa de las partes en toda clase de procesos, o el asesoramiento y consejo jurídico". En una palabra, a la Abogacía le compete l defensa, tanto desde posiciones activas como pasivas, en el proceso, de los intereses de los ciudadanos, así como otra serie de actividades preprocesales y extraprocesales dirigida a la solución de conflictos con relevancia jurídica.