Ordenamiento Jurídico Administrativo: Leyes Estatales, un Apuntes de la Academia de Suboficiales de la Guardia Civil

ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO (III). LEYES ESTATALES.

La Ley: Concepto y Efectos

Tras la Constitución, la ley, como expresión de la voluntad del pueblo titular de la soberanía nacional49, es la norma superior del ordenamiento jurídico al dimanar del máximo órgano de representación política de la comunidad, siendo sus mandatos por tanto originarios al no estar sometidos a las decisiones de ningún otro poder público. Tal consideración no resulta en absoluto incompatible con la supremacía de la Constitución toda vez que ésta se sitúa por encima de los poderes constituidos -legislativo, ejecutivo y judicial- y cuyos preceptos debe, en todo caso respetar3º y que operan como límite de esa voluntad popular, excepción hecha, como es lógico, de la propia reforma constitucional por las vías establecidas en la misma.

Puede, no obstante, citarse igualmente como límites a la ley aquellos que se establezcan por el Derecho Comunitario Europeo en materias de su competencia -especialmente cuando aquéllas adaptan directivas comunitarias al ordenamiento interno de los Estados -.

Lo anterior implica la primacía funcional del poder legislativo sobre los demás poderes constitucionales y, habida cuenta de la heterogeneidad en cuanto a las formas de Estado - centralizados, federales, regionales, etc .- , hace que deban tenerse en consideración no sólo aquellas leyes que dimanan de parlamento nacional, sino aquellas otras que provienen de, en el caso de España, las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas de tal forma que, existiendo numerosos órganos con competencia legislativa en nuestro país, tanto las leyes nacionales como las autonómicas deban precisar el título competencial que les habilita para su aprobación.

Llegados a este punto estamos en disposición de definir con carácter general la ley como "aquella norma dictada por el Parlamento o Cortes -incluyendo a los parlamentos autonómicos-, aprobada con ese nombre y siguiendo el procedimiento legislativo establecido en los Reglamentos de las Cámaras, que contienen mandatos y ocupa una posición jerárquica inmediatamente inferior a la Constitución y superior a las demás normas"51.

En el aspecto formal, tal definición supone que, en virtud del principio de jerarquía normativa52, las leyes sólo pueden ser derogadas por otras leyes y son infiscalizables por los tribunales ordinarios cuyos integrantes se encuentran sometidos al imperio de la ley53, pudiendo serlo tan solo por el TC.

Por otra parte, la Constitución ha establecido en determinadas materias lo que se denomina reserva de ley lo cual supone que aquéllas únicamente puedan ser reguladas por el parlamento - nacional o autonómico dentro de sus respectivas competencias- en forma de ley y, por tanto, sin más limites que los anteriormente citados, si bien, lo anterior no implica que el poder legislativo regule "por ley" materias en las que no existe tal obligación constitucional. Al respecto, nuestro TC54 ha establecido que el principio de reserva de ley constituye una garantía esencial del Estado de Derecho siendo su significado último el asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden al ciudadano dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes,

48 Cosculluela Montaner, L. (2020). Manual de Derecho Administrativo. Cizur Menor (Navarra). Ed. Aranzadi S.A.U. (pág. 99). 49 Vid. artículo 1.2 CE. 50 El respeto por parte de la ley de los preceptos constitucionales se efectúa a través del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley previsto en el artículo 161.1.a) de la CE y 31 y ss. de la LOTC. 51 Diccionario Panhispánico del Español Jurídico (09 de mayo de 2022). Recuperado de https://dpej.rae.es/lema/ley. 52 Vid. artículo 9.3 CE. 53 Vid. artículo 117.1 CE. 54 STC 83/1984, de 24 de julio. 27ACADEMIA DE SUBOFICIALES DE LA GUARDIA CIVIL REGULACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA excluyéndolos de la acción del poder ejecutivo. Tal principio, sin embargo, no excluye que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley.

Tal reserva de ley ha de cumplirse tanto por las leyes estatales como por las leyes autonómicas en función de la competencia sobre cada materia que vendrá dada por el marco constitucional o autonómico -Estatuto de Autonomía- establecidos, si bien, nuestra Constitución contiene la posibilidad de exigencia de una reserva de ley orgánica, en cuyo caso, por definición tal reserva se establecerá siempre en favor del legislador estatal -único habilitado para dictar dicho tipo específico de leyes -.

La ley entra en vigor el día que la misma prevé en su articulado y, si no lo estableciera, a los veinte días de su publicación35, produciendo sus efectos desde ese momento salvo que la misma estableciera algún efecto retroactivo el cual no podrá referirse a disposiciones de carácter sancionador, no favorable o restrictiva de derechos individuales56.

La irretroactividad de las leyes ha sido abordado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en base al principio de confianza legítima, entendido como prohibición de cambios inesperados e injustificados de la legislación, que no dan tiempo al ciudadano a adaptar sus intereses a la nueva situación y puede considerarse integrado en principio de seguridad jurídica57 que se prevé como principio de buena regulación que obliga a que la iniciativa normativa se ejerza de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y el de la Unión Europea para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y las empresas.

Por otra parte, con carácter general las leyes tienen una vigencia indefinida -salvo las de presupuestos y las temporales- por lo que estarán vigentes en tanto en cuanto no sean derogadas por otras de igual o superior rango, derogación que, dicho sea de paso, puede ser expresa o tácita, caso este último, de resultar incompatible con la legislación anterior y cuyos límites corresponderá establecerlos a los Tribunales atendiendo a la identidad de la materia, de sujetos e incompatibilidad de regímenes jurídicos entre la ley posterior y la derogada implícitamente. En este ámbito se plantea la cuestión de si recobran vigencia las disposiciones implícitamente derogadas con anterioridad por la ley que ahora es derogada de forma expresa cuando la ley que produce el efecto derogatorio es a su vez derogada sin que sobre dicha materia se apruebe una nueva regulación legal, pues bien, la solución que ha de darse es negativa de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 2 del CC58.

Clases de Leyes Estatales

La clasificación fundamental de las leyes estatales diferencia entre leyes orgánicas y ordinarias, constituyendo estas últimas un tipo residual de las anteriores.

Leyes Orgánicas

En nuestro derecho las leyes orgánicas se distinguen por su procedimiento de aprobación y por las materias reservadas a su regulación. Básicamente, el procedimiento para la tramitación de

55 Vid. artículo 2 del Código Civil (en adelante CC). 56 Vid. artículo 9.3 CE. 57 Vid. artículos 9.3 CE y 129.1 y 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC). 58 Art. 2.2 CC "[ ... ] Por la simple derogación de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado." 59 Cosculluela Montaner, L. (2020). Manual de Derecho Administrativo. Cizur Menor (Navarra). Ed. Aranzadi S.A.U. (pág. 108). 28REGULACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ACADEMIA DE SUBOFICIALES DE LA GUARDIA CIVIL las leyes orgánicas no difiere del ordinario, si bien, la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exige el voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del texto de la ley60.

En consecuencia, la diferencia entre ambas radica en dos puntos fundamentales:

• La materia sobre la que tratan, así las Leyes Orgánicas deben regular determinadas materias que se establecen en la Constitución. El resto de materias que se deben regular por ley -reserva de ley-, lo serán a través de ley ordinaria.
• La especial sensibilidad respecto de las materias que se deben regular por Ley Orgánica hace que la aprobación, modificación y derogación de éstas exija una mayoría absoluta en una votación final. Para la aprobación de las leyes ordinarias basta con la mayoría simple que no es, ni más ni menos, que la forma general de adoptar acuerdos que tienen las Cámaras.

Nuestra Carta Magna ha establecido una reserva de ley orgánica en determinadas materias y así, han de regularse mediante este tipo de leyes:

1. El desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas -concretado por el TC a los comprendidos en los artículos 15 a 29 de la CE -.
2. Las que aprueban los Estatutos de Autonomía.
3. El régimen electoral general -comprensivo de las elecciones locales según el TC -.
4. Demás previstas en la Constitución, entre las que podemos citar61:
   • La regulación de las bases de la organización militar.
   • La regulación de la institución del Defensor del Pueblo.
   • La resolución de abdicaciones y renuncias.
   • El ejercicio de la iniciativa legislativa popular.
   • El procedimiento y modalidades de referéndum.
   • Autorización de Tratados que supongan ceder a organismos internacionales el ejercicio de competencias constitucionales.
   • Funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
   • La regulación del Consejo de Estado.
   • Los Estados de Alarma, Excepción y Sitio.
   • El poder judicial.
   • El Tribunal de Cuentas.
   • La alteración de límites provinciales.
   • Autorización de creación de una Comunidad Autónoma de una sola provincia o sin los requisitos del artículo 143.
   • La delegación de competencias en materia de seguridad y en concreto de policías locales.
   • Marco de creación de las Policía Autonómicas.
   • Leyes de transferencia o delegación de competencias de titularidad estatal.

60 Vid. artículo 81.2 CE. 61 Vid. artículos 8, 54, 57.5, 87.3, 92.3, 93, 104, 107, 116, 122, 136, 141, 144, 148.1.22, 149.1.29, 150.2, 157.3 y 165 de la CE. 29