La Administración Pública en el Estado Social, Universidad de Sevilla

La Administración Pública en el Estado Social

El régimen constitucional de los derechos y libertades

La Constitución española de 27 de diciembre de 1978 (en adelante, CE) dedica su Título I a la regulación "De los derechos y deberes fundamentales". Se trata del Título más extenso (arts. 10 a 55), resultando equívoco en algunas expresiones y complejo en la regulación de sus diversos contenidos.

El Título I se divide en cinco capítulos. El Capítulo I se denomina "De los españoles y los extranjeros" (arts. 11 a 13); el Capítulo II "Derechos y libertades" (arts. 14 a 38) con dos secciones: la Sección 1ª "De los derechos fundamentales y las libertades públicas" (arts. 15 a 29) y la Sección 2ª "De los derechos y deberes de los ciudadanos" (arts. 30 a 38). El Capítulo III regula "Los principios rectores de la política social y económica" (arts. 39 a 52); el Capítulo IV regula las "Garantías de las libertades y derechos fundamentales" (arts. 53 y 54); y el Capítulo V se refiere a "La suspensión de derechos y libertades" (art. 55).

Este Título utiliza una terminología equívoca que induce a pensar que todo su contenido tiene el mismo valor jurídico y naturaleza de derecho fundamental o de libertad pública. Sin embargo, no es así tal como resulta del análisis del art. 53 CE, precepto que determina los diferentes grados de protección de los derechos y libertades en función de su ubicación en el texto constitucional. De entrada, se hace una diferenciación fundamental entre los Capítulos II (art. 53.1 y 2) y III (art. 53.3).

Según el art. 53.1 CE -aplicable a la zona de tutela constitucional máxima y media-, los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el art. 161.1.a).

Por Ley no Ley organica

De este precepto interesa destacar:

• [14-29 Media 30-38 Maximal
• Que se refiere a los derechos y libertades contenidos en el Capítulo II (arts. 14 a 38): como el derecho a la vida (art. 15), a la libertad y a la seguridad (art. 17), al honor y a la intimidad (art. 18), a residir y circular por el territorio nacional (art. 19), de reunión (art. 21), de asociación (art. 22), a la tutela judicial efectiva (art. 24), a la educación (art. 27), a sindicarse y a la huelga (art. 28), de petición (art. 29); a contraer matrimonio (art. 32), a la propiedad privada y a la herencia (art. 33), al trabajo (art. 35) o a la negociación colectiva (art. 37); y libertades como la ideológica, religiosa y de culto (art. 16), de expresión y pensamiento (art. 20), de enseñanza (art. 27) o de empresa (art. 38), entre otras.

1. Que estos derechos y libertades gozan de eficacia jurídica "erga omnes", es decir, son auténticos derechos subjetivos que emanan directamente del valor normativo de la Constitución, a respetar por todos los poderes públicos (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) y por el resto de los ciudadanos, en tanto en cuanto su cumplimiento puede ser exigido a través de los tribunales de Justicia (por ejemplo, el derecho de huelga del trabajador reconocido en el art. 28 CE debe ser respetado por el empresario, por los demás trabajadores y por los poderes públicos).

• Que existe un contenido esencial de esos derechos y libertades que deriva de la propia Constitución y que perfila el Tribunal Constitucional a través de sus reiteradas sentencias creando la "jurisprudencia constitucional".
• Que no es necesaria una Ley que desarrolle el contenido de estos derechos y libertades; no obstante, de aprobarse para regular su ejercicio, dicha ley siempre estará condicionada por el contenido esencial del derecho que deriva de la propia Constitución. Y "Solo por ley" significa que hay una reserva de Ley en la materia de manera que el ejercicio de tales derechos no podrá regularse mediante normas reglamentarias, sin perjuicio de que la propia ley permita la colaboración reglamentaria en aspectos no reservados constitucionalmente a la misma.

De modo particular, el art. 53.2 CE se refiere a la zona de tutela constitucional máxima al establecer que cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el art. 14 y en la Sección 1ª del Capítulo II (arts. 15 a 29) ante los tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

De este precepto resulta:

• Que se trata de los derechos fundamentales básicos, que normalmente imponen un "non facere" -un comportamiento abstencionista- a los poderes públicos (como las libertades de reunión, de expresión, o derechos como el de asociación, de educación o de huelga)
• Que, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 81 CE, el contenido esencial de estos derechos quedaría reservado a la Ley Orgánica, vedando cualquier posibilidad tanto a las leyes estatales ordinarias, como a las autonómicas o a las disposiciones del Gobierno con fuerza de Ley (Decretos-leyes y Decretos Legislativos).
• Que la especial protección se articula mediante un procedimiento especial de defensa ante los tribunales ordinarios -recurso de amparo judicial ordinario- basado en los principios de preferencia (carácter prioritario en su tramitación) y sumariedad (brevedad de los plazos procesales). En concreto, en el ámbito contencioso-administrativo este procedimiento está regulado en los arts. 114 a 122 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (LJCA).
• Que la protección máxima de estos derechos y libertades también permite llegar al Tribunal Constitucional mediante el denominado recurso de amparo constitucional regulado en los arts. 41 a 58 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), una vez agotada la vía judicial procedente, incluyéndose expresamente el derecho a la objeción de conciencia (art. 30.2 CE).

2Por su parte, el art. 53.3 CE se refiere a la zona de tutela constitucional mínima, de modo que el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III (arts. 39 a 52) informan la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.

De este precepto cabe destacar:

• A diferencia de los anteriores, se trata de un conjunto de principios constitucionales y no de auténticos derechos subjetivos. Por ejemplo, la protección de la familia y de los hijos (art. 39), el mantenimiento de un régimen público de Seguridad Social (art. 41), la protección de la salud (art. 43), el disfrute de un medio ambiente adecuado (art. 45), el acceso a una vivienda digna (art. 47) o la promoción del bienestar mediante un sistema de servicios sociales (art. 50).
• Estos principios no vinculan de forma directa sino que inicialmente gozan de un valor meramente informador para todos los poderes públicos (la legislación positiva y la práctica judicial, además de la actuación de las Administraciones Públicas).
• Al no tratarse de verdaderos derechos subjetivos, no procede su invocación directa ante los tribunales, sin perjuicio de que puedan convertirse en derechos subjetivos tutelables judicialmente mediante el desarrollo legislativo configurando el contenido, alcance y protección judicial de los mismos.

Regulación de los derechos sociales en el Estatuto de Autonomía de Andalucía

Breve referencia a la regulación de los derechos sociales en el Estatuto de Autonomía de Andalucía.

Antes de finalizar este apartado, conviene hacer una referencia a la regulación que de los "derechos sociales" se hace en el Estatuto de Autonomía de Andalucía (EAA), cuya reforma fue aprobada por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo.

El Título I EAA, bajo la rúbrica "Derechos sociales, deberes y políticas públicas", regula una serie de derechos de los que son titulares todas las personas con vecindad administrativa en Andalucía. Ninguno de los derechos o principios contemplados en ese Título puede ser interpretado, desarrollado o aplicado de modo que se limiten o reduzcan derechos o principios reconocidos por la Constitución o por los tratados y convenios internacionales ratificados por España.

Dentro de los derechos regulados en el Capítulo II del citado Título I se encuentran: la igualdad de género (art. 15); el derecho de las mujeres a una protección integral contra la violencia de género (art. 16); la protección social, jurídica y económica de la familia (art. 17); el derecho de los menores de edad a recibir de los poderes públicos de Andalucía la protección y la atención integral necesarias para el desarrollo de su personalidad y para su bienestar en el ámbito familiar, escolar y social, así como a percibir las prestaciones sociales que establezcan las leyes (art. 18); el derecho de las personas mayores a recibir de los poderes públicos de Andalucía una protección y una atención integral para la promoción de su autonomía personal y del envejecimiento activo, así como a acceder a una atención gerontológica adecuada (art. 19); el derecho a declarar la voluntad vital anticipada y a recibir un adecuado tratamiento del dolor y cuidados paliativos integrales y a la plena dignidad en el proceso de su muerte (art. 20); el derecho a la educación (art. 21); el derecho a la salud (art. 22); a las prestaciones sociales (art. 23); los derechos de las personas con 3discapacidad o dependientes (art. 24); el derecho a la vivienda (art. 25); al trabajo (art. 26); los derechos de los consumidores y usuarios (art. 27); el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente equilibrado, sostenible y saludable y a disfrutar de los recursos naturales, del entorno y el paisaje en condiciones de igualdad, así como a acceder a la información medioambiental de que disponen los poderes públicos (art. 28); el derecho de acceso a la justicia (art. 29); de participación política (art. 30); el derecho a una buena Administración (art. 31); el derecho de todas las personas al acceso, corrección y cancelación de sus datos personales en poder de las Administraciones públicas andaluzas (art. 32); a la cultura (art. 33); de acceso a las tecnologías de la información y de la comunicación y a participar activamente en la sociedad del conocimiento (art. 34); y el derecho a que se respete su orientación sexual y su identidad de género (art. 35).

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 38 EAA, los derechos reconocidos en el Capítulo II vinculan a todos los poderes públicos andaluces y, dependiendo de la naturaleza de cada derecho, también a los particulares, debiendo ser interpretados en el sentido más favorable a su plena efectividad. Por su parte, el Parlamento andaluz aprobará las correspondientes leyes de desarrollo, que respetarán, en todo caso, el contenido de los mismos establecido por el Estatuto, y determinarán las prestaciones y servicios vinculados, en su caso, al ejercicio de estos derechos.

Si un poder público de la Comunidad Autónoma de Andalucía dictase un acto que vulnerase alguno de los derechos mencionados anteriormente, dicho acto podrá ser objeto de recurso ante la jurisdicción correspondiente, de acuerdo con los procedimientos que establezcan las leyes procesales del Estado (art. 39 EAA).

Por último, indicar que corresponde al Defensor del Pueblo Andaluz, como comisionado del Parlamento, velar por la defensa de los derechos enunciados en el Título I EAA (arts. 41 y 128 EAA).

Los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas

La participación del ciudadano en las funciones administrativas

1 .- Aspectos generales .- Tradicionalmente se ha denominado "administrado" a cualquier persona considerada desde una posición pasiva respecto a la Administración Pública, en cuanto destinatario de las potestades administrativas. Esta noción ha sido desplazada por la de "ciudadano" para poner de relieve una dimensión más acorde con la titularidad de distintas situaciones jurídicas activas (derechos subjetivos e intereses legítimos).

En cualquier caso, el concepto incluye tanto a personas físicas como jurídicas, nacionales y extranjeras, privadas y públicas, que forman parte de una relación jurídica entablada con una Administración Pública sometida al Derecho Administrativo.

El art. 13 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) reconoce un conjunto de derechos a las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas que no deben confundirse con los derechos reconocidos a los interesados en el art. 53 de la misma Ley. Este precepto es criticable por su falta de sistemática y porque, en muchos de los supuestos, carece de la suficiente concreción, además de no incluir todos los 4