Control de la actividad administrativa: recursos y responsabilidad patrimonial

Los Recursos Administrativos

Noción y características de los recursos administrativos

Podemos definirlos como los procedimientos a través de los cuales el administrado legitimado solicita de la propia Administración Pública la anulación o modificación de un acto que le afecta. De esta definición podemos extraer las siguientes características:

• tienen como presupuesto la existencia de un acto administrativo previo, de ahí que se puedan diferenciar del resto de las peticiones que tengan por objeto obtener una primera decisión administrativa;
• tienen por objeto actos resolutorios o, en su caso, actos de trámite cualificados que impidan la continuación del procedimiento o produzcan indefensión. Así pues, no está prevista la posibilidad de interponer un recurso directo en vía administrativa frente a una disposición reglamentaria, tal y como prohibe el art. 112 LPA.
• sólo puede interponerlos quien esté legitimado para ello, es decir, los titulares de un derecho subjetivo o interés legítimo en el asunto a que se refiera el acto recurrido. Así pues, no podría interponer un recurso el propio órgano de la Administración Pública que dictó el acto, prohibición que resulta una exigencia del reconocimiento de la personalidad jurídica única para cada entidad. Tampoco están legitimados los titulares de los órganos administrativos pertenecientes a la misma Administración Pública, especialmente los miembros de los órganos colegiados, a no ser que tuvieran asimismo la condición de interesados o, en su caso, una Ley lo autorizara expresamente, tal y como sucede con los órganos representativos locales a tenor de lo dispuesto en el art. 63 LBRL;
• el recurso ha de interponerse ante la misma Administración Pública que dictó el acto impugnado, si bien excepcionalmente se prevé la existencia de un recurso de alzada impropio en el caso de las entidades instrumentales, en cuyo caso la resolución podrían estar atribuida a un órgano perteneciente a la Administración matriz o principal.
• con la interposición del recurso se persigue la modificación o anulación del acto recurrido en atención a los vicios de ilegalidad que concurren, si bien en el caso de los actos anulables esta circunstancia no podrá ser alegada por los mismos sujetos que causaron el vicio.

Principios generales de los recursos administrativos

LECCION 6 .- EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Página 1Por lo que se refiere a las partes del recurso debe señalarse que el art. 112 se refiere al interesado, expresión que ha de interpretarse en un sentido amplio al incluirse tanto quien interpuso el recurso como cualquier otra persona interesada, incluso en el caso de que no hubiese comparecido durante la tramitación del procedimiento en el que se dictó el acto impugnado. A estos efectos, el art. 118 establece con carácter preceptivo que se dé traslado del recurso al resto de los interesados distintos del recurrente con el fin de que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas.

En relación con el objeto debe recordarse que únicamente proceden frente a los actos administrativos y no ante una disposición reglamentaria.

Por lo que se refiere a los motivos en que puede fundamentarse el recurso, en el caso de los denominados ordinarios es posible alegar cualquier vulneración del ordenamiento jurídico, esto es, en alguno de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los arts. 47-48. Por el contrario, en el caso del recurso de revisión, su carácter extraordinario determina que únicamente puedan aducirse las causas expresamente previstas en el art. 125.

El procedimiento en vía de recurso reproduce en gran medida los principios en que se fundamente el procedimiento administrativo común previsto para la elaboración de los actos administrativos, si bien existen algunas especificidades: Así, el escrito de interposición del recurso debe redactarse en términos similares a los establecidos para las solicitudes en el art. 66 LPA, si bien debe precisarse el acto administrativo que se impugna, los motivos en que se fundamenta y el recurso que se interpone, si bien el incumplimiento de esta última exigencia carece de mayor trascendencia siempre que se deduzca su verdadero carácter. Debe tenerse en cuenta la importancia del plazo previsto en cada caso para la interposición del recurso por cuanto, tal y como ha señalado la jurisprudencia, se trata de un requisito insubsanable cuyo incumplimiento determina la firmeza del acto.

En relación con los actos de tramitación, el art. 118 LPA establece que la audiencia al interesado sólo será precisa cuando hayan de tenerse en cuenta hechos o documentos no recogidos en el procedimiento inicial. Sin embargo, no se tendrán en cuenta los hechos, documentos o alegaciones que formule el recurrente cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo hubiera hecho.

La resolución habrá de versar sobre todas las cuestiones que plantee el expediente, con independencia de que hubieren sido alegadas por los interesados, en cuyo caso el art. 119 LRJPC establece que se les oiga previamente. Ahora bien, la resolución debe ser congruente con las peticiones del recurrente, de manera que ha de resolverse expresamente sobre todas las cuestiones por él planteadas, sin que pueda agravarse su situación inicial (reformatio in peius), limitación que no opera en el caso de que el recurso hubiera sido interpuesto por un tercero a quien no afecta negativamente la reforma. La resolución puede consistir en la desestimación o estimación, total o parcial, de las pretensiones del recurrente, lo que implica conocer 2sobre el fondo de la impugnación, si bien es posible igualmente que se limite a declarar la inadmisión de la misma.

Valoración de los recursos administrativos

A través de los recursos administrativos y, singularmente, del recurso de alzada se permite de un lado la fiscalización de las decisiones administrativas por parte del superior jerárquico del órgano que dictó el acto impugnado, ofreciendo a la Administración Pública una nueva oportunidad de decidir sobre el mismo asunto y corregir los vicios y errores en que se pueda haber incurrido. Desde el punto de vista del ciudadano ofrecen una vía para resolver los asuntos antes de embarcarse en un largo y costoso proceso judicial por cuanto no resulta preceptiva la intervención de abogado y procurador. Sin embargo, en la medida que el órgano decisor del recurso se encuentra integrado en la estructura administrativa y no tiene la independencia necesaria para actuar imparcialmente, los recursos administrativos se convierten en muchas ocasiones en un mero trámite previo a la interposición de un recurso en vía judicial.

El recurso potestativo de reposición

Según dispone el art. 123 LRJPC, "los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo". En el caso de optarse por la vía administrativa, el planteamiento del recurso judicial deberá esperar a la previa resolución del recurso de reposición. Así pues, este recurso se concibe principalmente como una garantía para el ciudadano por las razones antes aludidas, aunque también permite a la Administración Pública reconsiderar por última vez su decisión inicial antes de verse obligada a someterse a la vía contencioso-administrativa.

En relación con el objeto del recurso de reposición únicamente viene referido a los actos administrativos que hubieran puesto fin a la vía administrativa, con la salvedad de los dictados en resolución de un recurso de alzada previo, en cuyo caso sólo será posible acudir a la vía judicial.

Ponen fin a la vía administrativa las resoluciones previstas en el artículo 114 de la Ley.

El plazo de interposición del recurso será de un mes contado a partir del día siguiente al notificación o publicación del acto impugnado. En cambio, si se impugna un acto presunto, es decir, un acto no expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer el recurso de reposición en cualquier momento a partir del día, siguiente a la producción de los efectos del silencio, es decir, el primer día hábil siguiente al de finalización del plazo máximo para dictar la resolución.

LECCION 6 .- EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Página 3En todo caso, el transcurso del plazo de interposición no impide acudir a la vía judicial contencioso-administrativa debido a su mayor amplitud (dos o seis meses, según el acto impugnado sea expreso o presunto). El plazo máximo para resolver el recurso y notificar la decisión administrativa será de un mes.

El recurso de alzada

Esta modalidad de recurso procede únicamente frente a las resoluciones y actos de tramite cualificados que no pongan fin a la via administrativa, correspondiendo su resolución al superior jerárquico del órgano que dictó el acto impugnado (art. 121) o, en el caso de órganos dotados de autonomía funcional, al órgano al que se encuentren adscritos o, en su defecto, ante quien hubiere nombrado a su presidente.

Por lo que se refiere al órgano ante el que debe interponerse, el art. 121 LPA permite que se haga tanto ante el que dictó el acto impugnada como ante el competente para resolverlo, si bien en el primer caso deberá remitirse un escrito a este último junto con un informe razonado sobre la procedencia del recurso en el plazo de diez días, así como una copia completa y ordenada del expediente.

En relación con el plazo de interposición se aplican las mismas reglas que para el recurso de reposición. Por el contrario, el plazo máximo para resolver y notificar la decisión se amplía a tres meses por cuanto el órgano competente es diferente del que conoció del asunto en primera instancia. A estos efectos debe destacarse que, a pesar de que el silencio administrativo en vía de recurso tiene efectos desestimatorios con carácter general, cuando el recurso de alzada se interpone frente a un acto presunto los efectos del silencio son estimatorios .

Frente a la resolución del recurso de alzada no cabra otro recurso administrativo que el extraordinario de revisión, debiendo acudirse con carácter general a la vía contencioso-administrativa. Debe destacarse que, a diferencia de lo que sucede con el recurso de reposición, el transcurso de los plazos de interposición sin formalizar el recurso de alzada determina la imposibilidad de acudir a la vía judicial por cuanto este recurso se configura con carácter preceptivo y previo al recurso contencioso-administrativo.

El recurso extraordinario de revisión

A diferencia del carácter ordinario de los recursos de alzada y reposición, nos encontramos ante un recurso previsto para remediar situaciones de injusticia notoria producidas por actos viciados pero firmes, esto es, para aquellos supuestos en que hayan transcurrido los plazos para interponer un recurso ordinario o, en su caso, éste hubiera sido desestimado. No obstante, el art. 125 también reconoce para estas 4