El ordenamiento jurídico-administrativo: concepto y clases de reglamento

El Ordenamiento Jurídico-Administrativo

El ordenamiento jurídico-administrativo es la parte del ordenamiento jurídico general que afecta o se refiere a la Administración Pública.

El ordenamiento no es un agregado de normas, sino que, como dice Santi Romano, el ordenamiento precede a la norma, la cual es tal no por ninguna cualidad abstracta o de esencia, sino justamente por su inserción en un ordenamiento concreto.

El ordenamiento jurídico es una unidad con vida propia, independiente y distinta de las propias normas, por lo que, pese a que las normas cambien, el ordenamiento jurídico permanece, en tanto que permanecen sus principios.

Dentro de esa unidad estructural que es el ordenamiento coexiste una serie de distintas «fuentes del Derecho». La mas importante en el Derecho administrativo es el reglamento.

El Reglamento: Concepto y Clases

Concepto de Reglamento

La exposición de la teoría del reglamento debe iniciarse con una definición simple de dos conceptos básicos, que utilizaremos sistemáticamente a lo largo del presente tema: los conceptos de reglamento y de potestad reglamentaria.

Por reglamento se entiende, en su acepción más simple, toda norma escrita dictada por la Administración con rango inferior a la ley. Correlativamente, el concepto de potestad reglamentaria remite al poder constitucional en virtud del cual la Administración dicta los reglamentos.

Obsérvese, en cuanto al concepto de reglamento, que esta denominación es, en relación a sus diversos usos formales, profundamente equívoca. El término reglamento se emplea, en primer lugar, como un concepto abstracto, de contenido dogmático, que hace referencia a la totalidad de las normas escritas dictadas por las Administraciones Públicas con rango inferior a la ley. Esto no obstante, debe tenerse en cuenta que nuestro Derecho positivo utiliza el nombre de reglamento con otra significación: en concreto, determinados reglamentos (en el sentido dogmático de esta expresión), se denominan a sí mismos reglamentos, tal y como ocurre con las figuras de los reglamentos ejecutivos de las leyes y de los reglamentos municipales, a los que más adelante se hará alusión. Conviene, pues, tener siempre en cuenta la distinción entre ambas acepciones del concepto, la del carácter dogmático y la del carácter específico.

Clases de Reglamentos

Consideraciones Generales sobre Clases de Reglamentos

No es infrecuente que la doctrina, al analizar el tema de los reglamentos, lleve a cabo numerosas clasificaciones de los mismos. Un exceso de estas clasificaciones carece, sin embargo, de todo valor. En la medida en que es preciso conocer el significado de esta tipología de reglamentos, se incluyen a continuación, exclusivamente, tres clasificaciones de los mismos, las más empleadas y notorias.

Clasificación de los Reglamentos por su Forma

El criterio fundamental de clasificación de los reglamentos radica en su distinción con base en los nombres o formas externas que dichos reglamentos revisten. Ha de advertirse al respecto que los reglamentos adquieren una denominación típica, con la cual son publicados, en función exclusiva de la autoridad que los dicta; esta regulación del artículo 23 de la LRJAE ha sido sustituida por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del siguiente modo:

• Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, las decisiones que aprueban, respectivamente, las normas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución.
• Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente.
• Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de este y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.
• Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban adoptar la forma de Real Decreto.
• Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia (Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes), cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.
• Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o resolución afecte a varios departamentos, revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia (Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes), dictada a propuesta de los Ministros interesados.

Por último, las disposiciones reglamentarias de los órganos inferiores al Ministro revisten denominaciones diversas: la más normal es la de resoluciones (una denominación harto equívoca, por otra parte, por cuanto el nombre de resoluciones es el que típicamente se aplica a los actos administrativos singulares), aunque no son inusuales otros tipos de rotulación, como la de circulares o instrucciones.

En las Comunidades Autónomas, los respectivos Estatutos no han establecido denominaciones típicas para cada una de las manifestaciones de su potestad reglamentaria. La práctica usual de las mismas, sin embargo, viene revelando un estrecho mimetismo hacia las denominaciones empleadas en el Estado; de tal forma que las normas reglamentarias emanadas del Consejo ejecutivo o Gobierno de la Comunidad adquieren el nombre de Decretos, las emanadas por los Consejeros revisten la forma de Ordenes y, las emanadas de las autoridades inferiores, el nombre de Resoluciones.

Por lo que se refiere a los entes locales, por último, las formas de producción reglamentaria vienen reducidas a dos tipos: por un lado, el reglamento orgánico de cada entidad (expresión de su potestad autoorganizatoria y cuya eficacia es, pues, predominantemente ad intra), de otro, las Ordenanzas locales (de eficacia, pues, ad extra). Junto a estas modalidades típicas, la LBRL mantiene la potestad del Alcalde para dictar bandos [art. 21.1 e)], que eventualmente pueden contener normas reglamentarias en las materias de competencia del mismo.

Clasificación por el Órgano del que Emanan los Reglamentos

Dado el fenómeno de la proliferación de la potestad reglamentaria dentro de nuestro vigente ordenamiento constitucional, no es ocioso efectuar una clasificación de los reglamentos en función del órgano o ente del que cada uno de ellos emana, por más que esta clasificación sea reiterativa y duplique, en ocasiones, las restantes. Así cabría hablar de reglamentos de la Administración Central del Estado, de las Comunidades Autónomas y de los Municipios, cuyas modalidades formales ya fueron analizadas en el anterior epígrafe. Asimismo, cabe hacer alusión a los reglamentos dictados por los órganos constitucionales del Estado distintos del Gobierno y la Administración a los que enseguida aludiremos.

Cabe preguntarse, como cuestión fundamental, cuál sea la relación de todos estos reglamentos respecto de los reglamentos estatales. En principio, debe comenzarse negando la existencia de un principio o regla de jerarquía entre unos y otros reglamentos; los reglamentos estatales no son superiores jerárquicamente a los reglamentos de los restantes órganos y entidades que integran el Estado, en la medida en que unos y otros actúan sobre campos competenciales completamente distintos. Es, pues, el principio de competencia y no el de jerarquía, el que explica la relación entre unos y otros reglamentos; sin que en ningún caso pueda perderse de vista lo establecido en el artículo 149.3 de la Constitución Española que, para los supuestos de conflicto entre normas provenientes de entidades de distinto rango territorial, establece el principio de la primacía y superioridad del Derecho estatal.

Señalar que el artículo 24.2 de la Ley del Gobierno señala que los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía:

1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros.
2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Clasificación por su Relación con la Ley

A mediados del siglo XIX, el jurista alemán Lorenz Von Stein diseñó una clasificación de las normas reglamentarias basada en el mismo principio de clasificación que entonces se utilizaba para distinguir los diferentes tipos de la costumbre: así, procedió a diferenciar, también, los reglamentos ejecutivos o secundum legem, los reglamentos independientes o extra legem, y los reglamentos de necesidad o contra legem.

En primer lugar, el concepto de reglamento ejecutivo es, hoy, ciertamente ambiguo. En principio, todo reglamento viene a ejecutar, directa o indirectamente, alguna ley. Por ello, este concepto se ha venido restringiendo para designar aquellos reglamentos que, de forma directa, y sin pasos normativos intermedios desarrollen los preceptos de una ley, ya sea este desarrollo total o parcial; durante algún tiempo, se venía considerando que la denominación de reglamento ejecutivo era exclusivamente aplicable a aquellas normas reglamentarias que desarrollaban de modo directo, total y global, el conjunto de los preceptos de una ley. Quizá esta especie pudiera recibir el nombre de reglamentos ejecutivos típicos, pero el concepto es sin duda más amplio. Desde el punto de vista formal, el reglamento ejecutivo se diferencia de los restantes por la circunstancia de que su aprobación debe ir necesariamente precedida del dictamen del Consejo de Estado; dictamen este de considerable importancia en el plano jurídico, y que, por lo demás, la jurisprudencia viene exigiendo con considerable rigor.

En segundo lugar, los reglamentos independientes. Se trata de un concepto difícil, por cuanto alude a dos hechos diversos. En sentido estricto, se entiende por reglamento independiente aquel que no viene a desarrollar de ninguna forma los preceptos de una ley; es, por tanto, un reglamento dictado por la Administración en uso libérrimo de su potestad reglamentaria, y sin recibir para ello previa habilitación de ley formal alguna. Sin embargo, el concepto de reglamento independiente (o su equivalente, de reglamento autónomo) alude a otro fenómeno constitucional de primera importancia, cual es el de la llamada reserva reglamentaria. Es esta una capital (y discutible) innovación de la Constitución Francesa de 1958 con arreglo a la cual se rompe el clásico principio de la ilimitación del ámbito de actuación de la ley; en la Constitución francesa, la ley tiene efectivamente reservadas unas determinadas materias, en las cuales no puede entrar el reglamento; sin embargo, y de modo correlativo, todas las restantes materias se entienden reservadas a la potestad reglamentaria; son, por lo tanto, materias en las cuales la ley no puede entrar. De esta forma, los reglamentos emanados en uso de la reserva reglamentaria constitucionalmente establecida serían llamados reglamentos independientes. Esta distinción de supuestos permite depurar el concepto de este tipo de reglamentos en nuestro Derecho positivo: nuestro ordenamiento constitucional no contempla ninguna forma de reserva reglamentaria (frente a lo que se pretendió en alguno de los anteproyectos iniciales), por lo que, en este sentido, los reglamentos independientes no existen. Sí se da, en cambio, el fenómeno de reglamentos que no encuentran su encaje en ninguna ley formal, principalmente en materia organizativa; desde el punto de vista constitucional, puede hoy afirmarse que este segundo tipo de reglamentos independientes tiene un ámbito de actuación sumamente restringido no pudiendo actuar en ninguna materia que afecte, directa o indirectamente, a asuntos reservados a la ley o a la libertad y propiedad de los ciudadanos.

Por último los reglamentos de necesidad. Este concepto responde a una teoría clásica, conocida con el nombre de teoría de las circunstancias excepcionales. De acuerdo con ella, cuando en la vida de una comunidad se producen estados de alteración o gravedad considerable, que ponen en cuestión el funcionamiento normal de las instituciones (así, por ejemplo, los supuestos de catástrofes o de situaciones revolucionarias), se entiende que dicha alteración produce un apoderamiento excepcional y especialmente enérgico en favor de las autoridades gubernativas para adoptar todo tipo de medidas, incluso normas, dirigidas a evitar la producción de mayores daños o a corregir los ya causados. Estas normas, dictadas por las autoridades gubernativas con motivo de la producción de estas circunstancias excepcionales, son las conocidas como reglamentos de necesidad. En el ordenamiento jurídico español anterior a la Constitución este tipo de reglamentos venían implícitamente admitidos por preceptos tales como el artículo 117 de la LRL y el artículo 17 de la Ley de Orden Público, que atribuían, respectivamente, a los Alcaldes y a los Gobernadores civiles la potestad de adoptar cuantas medidas fueran necesarias para evitar o corregir los daños causados con motivo de catástrofes y acontecimientos similares. En la actualidad, hay que estar a lo establecido en los preceptos de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, que regula los estados de alarma, excepción y sitio, los cuales prevén específicamente este tipo de normas, aunque sin indicar su efectividad ni su ámbito. Ha de decirse que estos reglamentos tienen un carácter marcadamente excepcional, en la medida en que se sobreponen y, en cierta forma, suspenden la aplicación de las leyes en el territorio al que afecte la situación de emergencia antes aludida; poseen, también, un carácter temporal limitado a la duración de la situación anormal.