Las Fuentes del Derecho Administrativo Español y su Regulación

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

INTRODUCCIÓN: EL DERECHO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y CONTENIDO

El Derecho Administrativo forma parte del ordenamiento jurídico general, por lo que respecto a sus fuentes, también se aplica el Código Civil que en su artículo 1 señala que las fuentes del ordenamiento jurídico español, son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.

CONCEPTO DE LEY

Entre las definiciones modernas ha de citarse la de Federico De Castro para quien la ley es la norma emanada directamente del poder soberano, reveladora de su mandato respecto a la organización jurídica de la nación.

LA LEY EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL

Bajo el genérico concepto de ley se agrupan en el Derecho Positivo español diversas manifestaciones de la misma. Jerárquicamente ordenadas son las siguientes:

• Ley constitucional.
• Leyes orgánicas.
• Leyes ordinarias.
• Disposiciones normativas con fuerza de ley (Decretos-Leyes y Decretos Legislativos).

Es claro que no se integra dentro de este concepto genérico de ley en sentido formal la potestad reglamentariamente de la Administración.

LA CONSTITUCIÓN

Las leyes constitucionales ocupan el escalón supremo de la jerarquía normativa en cualquier sistema jurídico.

Dos notas fundamentales caracterizan y determinan el valor jurídico de la Constitución: constituir la superlegalidad formal y la superlegalidad material.

CONSTITUYE UNA SUPERLEGALIDAD FORMAL

En cuanto que para su reforma o modificación se establecen especiales dificultades. Esta materia viene regulada en los artículos 166 a 169 de la Constitución.

Conforme al artículo 166: La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos previstos en los apartados 1 y 2 del artículo 87. Artículo en el que se prevén tres iniciativas legislativas distintas:

1. La que corresponde al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado.
2. La iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas; y
3. La iniciativa legislativa popular, que se regulará por una ley orgánica, y exigiéndose no menos de 500.000 firmas acreditadas.

En todo caso, se exceptúan de esta última forma de iniciativa legislativa ciertas materias como las tributarias, las de carácter internacional, las propias de ley orgánica y las relativas a las prerrogativas de gracia.

Con la finalidad contenida en las anteriores consideraciones se ideó el procedimiento recogido en los artículos 167 y 168 de la Constitución, que nos permite distinguir entre reformas esenciales y no esenciales de la Constitución.

Reforma no esencial

Dispone el artículo 167 de la Constitución que: Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de 3/5 de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.

De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso por mayoría de 2/3 podrá aprobar la reforma.

Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los 15 días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

Por su parte, la reforma del artículo 135 de la Constitución Española persiguió garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país.

Reforma esencial

Contempla esta cuestión el artículo 168 de la Constitución Española que establece un procedimiento especial de reforma para determinados preceptos de la Constitución, mucho más riguroso y complejo que el establecido en el artículo anterior.

En efecto, dispone el artículo 168 que: Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título Preliminar, al Capítulo Segundo, Sección 1.ª del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de 2/3 de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.

Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de 2/3 de ambas Cámaras.

Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación.

Finalmente, el artículo 169 de la Constitución Española recoge el único límite explícito a la reforma constitucional al decir que: No podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el artículo 116 (es decir, los estados de alarma, de excepción o de sitio).

CONSTITUYE UNA SUPERLEGALIDAD MATERIAL

La superlegalidad material de la Constitución viene claramente aludida en el artículo 161 de la misma al señalar que el Tribunal Constitucional con jurisdicción en todo el territorio español es competente para conocer, entre otros, del recurso de inconstitucionalidad contra las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley.

Añadiendo el artículo 162 que están legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad: el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas.

Una ley orgánica -dice el art. 165- regulará el funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones.

LA LEY

LEYES ORGÁNICAS

Regulación general de las Leyes Orgánicas

Pueden describirse como un tipo especial de leyes para cuya aprobación se requiere un quórum especialmente reforzado en el Congreso de los Diputados, por referirse a materias a las que la Constitución otorga una particular relevancia. Son, pues, dos las notas que las caracterizan: una nota material (el ámbito a que se refiere) y una nota formal (el procedimiento de elaboración).

Desde el punto de vista material, en primer lugar, las leyes orgánicas deben referirse necesariamente (o lo que es lo mismo, solo pueden ser dictadas) a las materias expresamente previstas en la Constitución Española; de acuerdo con su artículo 81.1: Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.

Por otro lado, las leyes orgánicas se caracterizan por un dato formal, cual es, el procedimiento exigido específicamente para su aprobación. De acuerdo con el apartado segundo del artículo 81 de la Constitución Española, la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Este es el único requisito que caracteriza a la ley orgánica: el texto de la misma deberá ser votado globalmente en el Congreso, por la mayoría cualificada citada; la ley orgánica no precisa ser aprobada por mayoría especial alguna en el Senado, siguiendo en esta Cámara el procedimiento normal al que posteriormente nos referiremos.

Los Estatutos de Autonomía

Los Estatutos de Autonomía son una de las posibles categorías de leyes orgánicas y la más importante de las normas encuadradas en este segundo bloque. Los Estatutos son, sin duda, normas estatales, a través de las cuales se provee de una normativa básica a cada una de las distintas Comunidades Autónomas que se constituyan en el territorio nacional.

La diferencia de los Estatutos respecto de las restantes leyes radica, de una parte, en su específico objeto, cual es el de contener las normas básicas de estructura, competencias y funcionamiento de las Comunidades Autónomas; y, de otra, en su destino procedimiento de elaboración, distinto según se trate de Estatutos de Autonomía ordinarios o de Estatutos de Autonomía especiales.

Leyes de transferencia o delegación

Por contraposición a las leyes marco, las leyes llamadas de transferencia o delegación suponen una ampliación del ámbito de competencia de las Comunidades Autónomas.

De acuerdo con el artículo 150.2 de la Constitución Española que las regula: El Estado podrá transferir o delegar a las Comunidades Autónomas, mediante Ley Orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación.

LEYES ORDINARIAS

Constituyen el tercer escalón de la jerarquía normativa. Son leyes ordinarias las leyes de Cortes, es decir, las que emanan del órgano legislativo ordinario que son las Cortes Generales, formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.

Constitucionalmente, cabe distinguir con arreglo al artículo 75 de la Constitución Española entre leyes de Pleno y leyes de Comisión, ya que según dicho artículo: Las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones.

Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de esta delegación.

Quedan exceptuadas de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuesto General del Estado.

Por lo demás, el procedimiento de elaboración de las leyes puede iniciarse bien por las propias Cámaras en cuyo caso recibe el nombre de proposición de ley, cuya tramitación se regulará por los Reglamentos de las Cámaras (art. 89), o bien por el Consejo de Ministros, en cuyo caso, se denomina proyecto de ley, que envía al Congreso para su estudio, elaboración y, en su caso, aprobación (art. 88).

La actuación legislativa del Senado

La actuación legislativa del Senado viene regulada por lo dispuesto en el artículo 90, al decir: Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de este.

El Senado en el plazo de 2 meses, y a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta.

El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos 2 meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple.

El plazo de 2 meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de 20 días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados.

Y, finalmente, tras esta actuación legislativa del Senado, el último estadio en el proceso de elaboración de las leyes corresponde a la sanción y promulgación de las mismas. Dispone a este respecto el artículo 91 que: El Rey sancionará en el plazo de 15 díaslas leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación.

Debemos hacer una breve referencia a lo que algunos autores han llamado leyes refrendadas, a las que se refiere el artículo 92 de la Constitución, según el cual las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso de los Diputados.

LEYES MARCO

La ley marco es una técnica de ampliación de las potestadeslegislativas de las CCAA en la medida en que, mediante ellas, el Estado habilita a estas para dictar normas legislativas en materias que no pertenecen a las Comunidades Autónomas; esto es, de competencia estatal.