Introducción al Derecho Administrativo: Conceptos y Características

INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO

I .- INTRODUCCIÓN

Para definir el Derecho Administrativo es necesario, en primer lugar, entender qué es la Administración Pública, pues en definitiva, aquel va a ser el Derecho que se aplique a esta. De esta forma, el Derecho Administrativo es el Derecho aplicable a la Administración Pública1. Pero, entonces, ¿Qué es la Administración Pública? He aquí donde radica una de las grandes cuestiones que ha debido resolver esta disciplina científica.

II .- DELIMITACIÓN DEL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Respecto a lo que sea Administración pública, se van a ofrecer dos conceptos diferentes, uno objetivo y otro subjetivo, para a continuación quedarnos con este último que es el que impera en la actualidad.

Desde un punto de vista objetivo, Administración es una de las funciones del Estado, propia del Poder Ejecutivo, diferente de la función de legislar y de la función de juzgar, que corresponden al Poder Legislativo y al Poder Judicial respectivamente. Así visto, la Administración pública sería un conjunto de actividades de administración del Estado (servicios públicos, mantenimiento de la seguridad y del orden público, etcétera).

Por otro lado, desde una perspectiva subjetiva, que es la comúnmente aceptada en la actualidad, Administración Pública es una persona jurídica a la que se aplica el 1 En este sentido, GARCÍA DE ENTERRÍA define el Derecho Administrativo como un Derecho estatutario de la Administración, es decir, un derecho que se aplica a un sujeto (o sujetos) determinado que es la Administración Pública. Véase así Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, págs. 43 y 44.Derecho Administrativo2. No es solo un conjunto de funciones diferentes de la de legislar o juzgar, sino que se trata de una persona jurídica con un régimen jurídico específico. En este sentido la Administración pública como sujeto de Derecho tendrá capacidad para entablar relaciones jurídicas con otras personas, ser propietaria, contratar con otras personas físicas o jurídicas, ser empresaria, etcétera. Así lo reconoce el propio Derecho positivo, pues la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (en adelante nos referiremos a ella como LRJAP o Ley 40/2015), establece en su artículo 3.4 que "Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única".

Este último precepto que acabamos de mencionar nos da ya una pista muy importante sobre las Administraciones públicas de nuestro país. No hay una sola Administración pública sino "varias Administraciones públicas" con personalidad jurídica única y, por consiguiente, competencia para el cumplimiento de los fines que les asigne el ordenamiento jurídico. Este reconocimiento de la personalidad jurídica le permitirá, como ya se ha indicado, entablar relaciones jurídicas con otras personas físicas y jurídicas. Estas relaciones jurídicas estarán sometidas, como regla general, al Derecho Administrativo.

En este sentido, y para fijar un concepto que nos sirva para el Derecho Administrativo, podemos indicar que Administración Pública es una organización dotada de personalidad jurídica, de carácter instrumental (pues sirve a los intereses generales), y que, como sujeto de Derecho, dicta actos y decisiones, se vincula por contratos, responde con su patrimonio por los daños que ocasiona y responde ante los Tribunales de justicia.

II.1 .- Posición del Gobierno respecto a la Administración Pública

2 Conviene recordar, en este sentido, que como llega a indicar el profesor Eduardo GARCIA DE ENTERRÍA en su Curso de Derecho Administrativo I, pág. 32, "La personificación de la Administración Pública es así el dato primario y sine qua non del Derecho Administrativo". 2Una cuestión que conviene dilucidar desde este momento se refiere a cual es la posición del Gobierno respeto a la Administración Pública. Ya adelantamos que esa postura del Gobierno es mixta. Por un lado es uno órgano constitucional sometido, por tanto, a esta norma jurídica (no al Derecho Administrativo). Pero, por otro lado, hay que tener en cuenta que una de las funciones que la Constitución (artículo 97 de la CE) asigna al Gobierno es la de dirigir a la Administración, por lo que, en esa facultad de dirección, sí estará sometida, como no puede ser de otra forma, al Derecho Administrativo.

En este sentido, el Gobierno realiza actos como órgano constitucional (no sometido a Derecho Administrativo): actos de carácter internacional o los actos propios en sus relaciones con las Cortes (mociones de censura, disolución de las Cámaras, etc.) que, por consiguiente, no son susceptible de enjuiciamiento por los Tribunales el orden contencioso-administrativo. Estos actos son los denominados actos políticos o actos de gobierno.

Sin embargo, existen otros actos del Gobierno cuya naturaleza administrativa es indudable y que, por tanto, quedan sometidos, sin ningún género de dudas, al orden jurisdiccional mencionado. Estos actos son los que dicta el Gobierno en su función de dirección de la Administración pública.

II.2 .- El control de los actos políticos del Gobierno

Antes de seguir avanzando es necesario indicar que los actos políticos o de Gobierno a los que nos referíamos en el apartado anterior no están completamente exentos de control jurisdiccional, sino que hay determinados aspectos de los mismos que van a ser susceptibles de control por parte de los Tribunales del orden contencioso- administrativo. Incluso, repito, aunque no tengan naturaleza administrativa.

3Y esto ¿Por qué es así? Pues no cabe duda de que se pretende reducir al mínimo posible las actividades del Gobierno inmunes al control jurisdiccional, es decir, reducir lo máximo posible los actos de Gobierno que por no estar sujetos al Derecho Administrativo quedan fuera del orden jurisdiccional contencioso-administrativo3.

De ahí que la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante Ley 29/1998 o LRJCA) establezca en su artículo 2.1 lo siguiente:

"El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos."

Por tanto, los actos de Gobierno no sometidos a Derecho Administrativo quedan exentos de control jurisdiccional contencioso-administrativo salvo en los siguientes extremos:

• Protección jurisdiccional de los derechos fundamentales.
• Elementos reglados, es decir, aquellos elementos del acto de Gobierno que estén claramente delimitados y definidos por la Ley.

3 GONZÁLEZ PÉREZ, J., Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Tomo I, págs. 165 y 166 4- Indemnizaciones procedentes. Se refiera a aquellos supuestos en los que el acto de Gobierno puede haber generado daños a los particulares y, por consiguiente, responsabilidad patrimonial del Estado.

Para terminar este aparatado es importante mencionar que, en la práctica, el control jurisdiccional de los actos de Gobierno no sometidos a Derecho Administrativo es muy amplio, pues son los propios tribunales de lo contencioso quienes han de determinar la naturaleza del acto que se somete a su enjuiciamiento.

II.3 .- Diferentes tipos de Administraciones públicas

Nos hemos venido refiriendo hasta ahora a un concepto singular de Administración Pública pero, siendo más precisos, más correctos, se ha de hablar de una pluralidad de Administraciones públicas que están presente en todo el territorio del Estado. Algunas de ellas, como veremos, tienen base territorial (es decir, ejercen sus competencias en un territorio determinado), mientras que otras, tienen carácter instrumental de las anteriores.

Cada una de las Administraciones a las que no vamos a referir a continuación (las de base territorial) tiene, como ya se ha dicho, personalidad jurídica propia y autonomía política para el cumplimiento de sus fines. Es decir, son independientes respecto de las demás.

Nos referimos a continuación a las Administraciones públicas de base territorial:

• Administración General del Estado. Dentro de las que se encuentran los órganos centrales (Ministros, Subsecretarios, Directores Generales) y órganos 5periféricos (Delegados y subdelegados del Gobierno de las Comunidades Autónomas)
• Administración de las Comunidades Autónomas. Como es sabido existen 17 y podrán ejercer las competencias reconocidas en la Constitución (en virtud del complicado reparto establecido en los artículos 148 y 149).
• Entidades que forman la Administración Local. Entre las que cabe destacar los municipios (más de 8.000) y las provincias (47 desde la famosa división realizada por Javier de Burgos en 1833). Existen otras entidades locales diferentes a las anteriores que pueden ser de ámbito inferior o superior al municipio (como por ejemplo, comarcas, Áreas Metropolitanas, mancomunidades, pedanías, etc.).

Por otro lado, podemos hablar de una Administración institucional o instrumental (que dependerá siempre de alguna de las anteriores) cuya función será la realización de actividades de ejecución o gestión tanto administrativas de fomento o prestación, como de contenido económico (artículo 2.3 de la Ley 14/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración general del Estado). Este tipo de Administración pública no tiene base territorial, es decir, no tiene un territorio determinado en el que ejerce sus funciones, sino se adscribe a las anteriores (AGE, CC.AA o EE.LL) para la ejecución de algunas actividades determinadas.

Esta "descentralización funcional" de competencias propias del Estado, Comunidades Autónomas o Entidades Locales en manos de estos entes institucionales de naturaleza pública obedece, como regla general, al principio de eficacia en el cumplimiento de sus funciones. Es decir, es más eficaz (y eficiente) el cumplimiento de los objetivos públicos si se utiliza estos organismos públicos que si se realiza directamente por la Administración Pública competente.

Sin embargo, no han sido pocas las ocasiones en que la Administración correspondiente ha utilizado estos entes instrumentales u organismos públicos con fines 6