Organización y descripción administrativa del Estado, Derecho

Conceptos Base

Organización Administrativa del Estado

"Son el conjunto de normas y principios según los cuales se estructuran organicamente las unidades que componen el complejo administrativo."1 El objeto de estos sistemas es determinar la estructura orgánica y la forma de llevar a cabo la función administrativa y cómo se organizan e interactúan entre sí los diversos órganos que integran la Administración del Estado2. En consecuencia, debemos conjugar elementos:

• Territorio
• Poder
• Población.

La Forma Política y Jurídica del Estado

1 .- Formas políticas del Estado:

1. Republicas (presidencialistas, parlamentarias, semi-presidenciales y unipartidistas)
2. Monarquías (absolutas, constitucionales y parlamentaristas)

2 .- Formas jurídicas del Estado:

1. Unitario
2. Federal
3. variaciones de los anteriores (confederaciones y estados regionalizados)

A estas categorías, debemos diferenciarlas de los "sistemas de gobierno" que pueden ser:

• Democracia
• Dictadura
• Autocracia
• Totalitarismo
• Oligarquía

Chile opto por: Estado unitario, centralizado y régimen de gobierno presidencial. Situación en "América del sur":

• Estados unitarios: Chile, Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Uruguay, Paraguay, Perú, Ecuador.
• Estados federales: Argentina, Brasil, México y Venezuela

Conjuntamente, a lo jurídico se caminó en los modelos económicos. Se enfrentaron dos modelos:

• Estado social (necesidades colectivas cubiertas como salud, educación, previsión) = Estado provee y regula.

1 MANUEL, Daniel (1982): La organización administrativa en Chile. Bases fundamentales. Editorial Jurídica de Chile, 1982, p. 107. 2 Elementos del Estado (territorio, población, poder, estado de derecho (imperio de la ley, distribución del poder estatal en diversos órganos, legalidad de la administración y responsabilidad de las autoridades, y respeto de los DD.HH.))

• Estado neoliberal (el mercado como asignador de recursos) = Estado regula.

Estos modelos influyen en el tipo de derecho administrativo estatal que se genera.

Situación de Chile

La Constitución Política chilena en su Capítulo XIV que, para los efectos del gobierno y la administración interior del Estado, el territorio de la República se divide en regiones (existiendo 16 en la actualidad), y éstas en provincias. Para los efectos de la administración local, las provincias se dividiran en comunas. La creación, supresión y denominación de las regiones, provincias y comunas; la modificación de sus límites, así como la fijación de las capitales de las regiones y provincias, serán materia de ley orgánica constitucional. En materia de organización jurídica unitaria como forma de Estado, la CPR contempla:

1. La existencia de un sólo centro de impulsión política y gubernamental en el Estado chileno, el cual está dado por los órganos del gobierno central (Art. 3; 24, 33 y 110 y ss.)

Artículo 24. "El gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el jefe de Estado."

• Función de gobierno (La función de gobierno es una actividad propiamente política, en el sentido de establecer las directrices o grandes orientaciones del funcionamiento de los órganos públicos para alcanzar los fines o metas esenciales del Estado)
• Función administrativa (tiene a su cargo concreción material de estas decisiones y, por ende, es una función eminentemente fáctica)

1. La función constituyente derivada y la legislativa radican exclusivamente en el gobierno (32 Nº1 y Nº3, 64 y 127 CPR) y en el Congreso Nacional (127 y ss. CPR.)

Gobierno y Administración Regional

La Constitución de 1980 genero una nueva división político-administrativa estableciendo 13 regiones (formulación original), división que, con algunas modificaciones subsiste a la fecha, habiéndose creado dos nuevas regiones en el año 2007, la decimocuarta y la decimoquinta. Posteriormente en el año 2017 la Ley Nº 21.033 creó la decimosexta Región de Ñuble. Las regiones del país y su denominación son:

• I Región: Región de Tarapacá
• II Región: Región de Antofagasta
• III Región: Región de Atacama
• IV Región: Región de Coquimbo
• V Región: Región de Valparaíso
• VI Región: Región del Libertador General Bernardo O'Higgins
• VII Región: Región del Maule
• VIII Región: Región del Bío-Bío
• IX Región: Región de la Araucanía
• X Región: Región de Los Lagos
• XI Región: Región de Aysen del General Carlos Ibáñez del Campo
• XII Región: Región de Magallanes y de la Antártica Chilena
• XIII Region Metropolitana: Region Metropolitana de Santiago
• XIV Región: Región de Los Ríos
• XV Región: Región de Arica y Parinacota.
• XVI Región de Ñuble

"Artículo 3º .- El Estado de Chile es unitario. La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley.Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional." (ley 20.050, de 2005 que modifica la CPE)

Administración de la Región y la Comuna

El artículo 110, inciso 1º: "Para el gobierno y administración interior del Estado, el territorio de la República se divide en regiones y éstas en provincias. Para los efectos de la administración local, las provincias se dividirán en comunas". inc. 2º, "La creación, supresión y denominación de regiones, provincias y comunas; la modificación de sus límites, así como la fijación de las capitales de las regiones y provincias, serán materia de ley orgánica constitucional." Artículo 111 .- "La administración superior de cada región reside en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región." Artículo 116 .- "En cada provincia existirá una delegación presidencial provincial, que será un órgano territorialmente desconcentrado del delegado presidencial regional, y estará a cargo de un delegado presidencial provincial, quien será nombrado y removido libremente por el presidente de la República. En la provincia asiento de la capital regional, el delegado presidencial regional ejercerá las funciones y atribuciones del delegado presidencial provincial." Artículo 118 .- "La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo."

Organización Administrativa en Específico

Art.3 inciso segundo, de la CPEº: " ... La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley ... "

1. Administración centralizada.
2. Administración descentralizada.
3. Administración desconcentrada.
4. Administración autónoma.

Administración Centralizada

La centralización administrativa se describe como "una forma de organización pública en la que una sola Administración pública, la del Estado obviamente, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello (Ferrada, 1999)3

3 Bórquez, J. C. F. (2019). El Estado administrador de Chile: de unitario centralizado a descentralizado y desconcentrado.La centralización administrativa se expresa en bajo la dependencia del presidente de la República, a través del Ministerio correspondiente. La "dependencia" implica una relación de jerarquía, que otorga a la autoridad superior potestades como mando, control jerárquico permanente, nombramiento y remoción de funcionarios, potestad disciplinaria, resolución de recursos jerárquicos y contiendas de competencia, y dictación de normas internas4 Palabra clave: Dependencia.

• Características:

- Personalidad jurídica del Fisco (Art. 29, inciso 2° de la LOCBGAE) - Patrimonio del Fisco. Actúan con bienes y recursos del Fisco. No tienen de patrimonio propio. - Dependencia del poder central. - Competencia absoluta: la competencia de los órganos centralizados se extiende a todo el territorio y sobre todas las materias, de tal forma que los órganos locales solo ejecutan las decisiones del poder central. - Representación de los órganos centralizados:

1. extrajudicial (actos y contratos): Corresponde al PDR (Art. 35 de la LOCBGAE) La jurisprudencia contralora ha establecido que los jefes de servicios centralizados sólo pueden representar al Fisco cuando la ley los autoriza en forma expresa para celebrar determinados actos o contratos, o bien cuando el P. de la R. haya delegado esa representación (Dictámenes Nº8.953 de 1997; 2.378 y 31.243 de 2009; 30.980, de 2008 y 43.872, de 2011).
2. Judicial: La representación judicial: Corresponde al Presidente del CDE

Este modelo tránsito a una descentralización territorial, que, en el caso de Chile, se expresa en la Región y la comuna. El ordenamiento jurídico chileno establece diversas formas de organización y distribución del poder público a nivel territorial. Para ello, se utilizan distintas "técnicas o instrumentos de reparto de potestades" o "mecanismos de atenuación de la centralización administrativa". Las principales son: delegación, desconcentración (o descentralización burocrática), descentralización (territorial y funcional) y autonomía. Las más frecuentes para transferir potestades del órgano central a los órganos territoriales son la desconcentración y la descentralización administrativa.

Descentralización Administrativa

Se define como el modo de "organizarse la acción administrativa del Estado, entendido este como complejo organizativo, integrado por una diversidad de centros de poder" (Ariño Ortiz, citado por Ferrada Bórquez). La doctrina nacional la define como un sistema "en que el servicio se presta por una persona jurídica pública, creada por el Estado, pero distinta de él, con un patrimonio propio y cierta autonomía respecto del poder central"5

4 Cordero, E. (2012). La Administración del Estado en Chile y el concepto de autonomía. AA. VV., La Contraloría General de la República, 85, 1927-2012. 5 Bórquez, J. C. F. (2019). El Estado administrador de Chile: de unitario centralizado a descentralizado y desconcentrado.