Teoría de la Organización y Administración Pública: dimensiones y elementos

Teoría de la Organización y Administración Pública

Teoría de la Organización y Administración Pública Carles Ramió

Capítulo 1. Teoría de la Organización y Administración Pública

Las dimensiones y los elementos de las organizaciones públicas

Las Administraciones públicas son organizaciones a las que corresponde, como es bien conocido, satisfacer los intereses generales de sus respectivas comunidades. Cualquier Administración pública es una organización pero también las entidades que forman parte de la misma, sean éstas formalmente independientes (agencias, organismos autónomos o empresas públicas) o no (departamentos centrales) pueden considerarse organizaciones a efectos analíticos. Todo ello con independencia de que su entorno esté configurado por otras unidades administrativas y que sus objetivos y decisiones estén condicionadas por los criterios de instancias superiores. Por ejemplo, un Ayuntamiento es una organización pero cualquiera de sus unidades administrativas diferenciadas, formalmente independientes o no, pueden ser analizadas como si fueran organizaciones con entidad propia ya que poseen todos los elementos que caracterizan a una organización.

Analizar las diversas instancias o unidades administrativas, que configuran las administraciones públicas, como organizaciones es el objetivo de este libro pero, ¿cómo podemos analizar unas realidades que ya a simple vista parecen muy complejas? . En efecto, las organizaciones son fenómenos poliédricos que poseen varias dimensiones y, en consecuencia, deben ser analizadas desde distintos enfoques y con diferentes niveles de tratamiento. Una organización articula varias dimensiones que requieren enfoques específicos y precisos pero sin perder de vista una comprensión más global que permita apreciar los puntos de contacto y las sinergias entre las distintas dimensiones.

En el próximo apartado se podrá apreciar como las distintas corrientes o enfoques de la Teoría de la Organización han tendido a analizar con profundidad sólo algunas de estas dimensiones, enfoques parciales que han dejando al margen al resto de las dimensiones. Esto, sin ninguna duda, ha sido un error ya que no es posible analizarsólo una parte de los elementos substantivos de las organizaciones e intentar comprender su lógica global de funcionamiento y su problemática.

En los ya lejanos años 60 la Teoría de la Organización dió un salto cualitativo importante de la mano de la Teoría General de Sistemas al comprender que las organizaciones debían analizarse de manera integral sin dejar de lado ninguna de sus dimensiones fundamentales. En este sentido, una organización (en nuestro caso una organización pública) agrupa las siguientes dimensiones fundamentales (figura 1):

• entorno,
• objetivos,
• estructura administrativa,
• recursos humanos,
• recursos tecnológicos, financieros y materiales,
• procesos administrativos.

Subsistema de entorno Subsistema estratégico Subsistema tecnológico Subsistema de Proceso Administrativo Entradas de la organización Salidas Organizativas Humanos, Financieros, Informáticos y Recursos materiales Producción de bienes y servicios Subsistema RRHH Subsistema Estructural Administrativo Figura 1.1. Los subsistemas organizativos. (Fuente: Kast, F.E., Rosenzbeig, J.A.(1976), "Administración en las Organizaciones", México, McGraw-Hill.)

Desde entonces se ha utilizado este esquema, con algunas variaciones, para comprender de forma integrada las dimensiones que configuran las organizaciones con el objetivo de comprenderlas como "fenómenos integrados". De todos modos, esta forma de concebir las organizaciones adolece de un excesivo esquematismo y de una orientación muy técnica que no permite comprender algunas dimensiones que tienen una relevante influencia en el desarrollo y en las aportaciones de las organizaciones públicas.

2Los progresos y las aportaciones de la Teoría de la Organización durante las dos últimas décadas permiten apreciar que las organizaciones son algo más que objetivos, estructuras, recursos humanos, ... es decir, son algo más que un conjunto de elementos que configuran una dimensión de carácter "sociotécnico". Las organizaciones son también entidades sociales que tienen sus propias dinámicas políticas y que poseen sus propios mitos, valores e ideología, es decir, realidades que tienen sus propios parámetros culturales. Atendiendo a esta nueva dimensión, los análisis organizativos deben tener presente el ámbito "político-cultural" de las organizaciones públicas.

Además, hay que añadir un elemento implícito en cualquier análisis organizativo: las estrategias de mejora de los elementos de las organizaciones y de su rendimiento. En efecto, el análisis organizativo tiene como objetivo ayudarnos a comprender mejor las pautas de funcionamiento de las organizaciones, sus debilidades y sus fortalezas y las causas de las mismas. Deseamos unos conceptos y unos instrumentos que nos ayuden a comprender y a detectar aciertos y desaciertos de las organizaciones pero éste no es el objetivo final o, al menos, no es el único objetivo. Deseamos identificar las fortalezas y las debilidades de las organizaciones con una intención final muy evidente: introducir dinámicas de cambio que permitan mejorar la eficacia y la eficiencia de las organizaciones mediante calculadas estrategias que favorezcan superar los puntos débiles y maximizar los puntos fuertes. En definitiva, cualquier análisis organizativo comporta de forma implícita o explícita una dimensión o ámbito de "control, cambio y mejora de la organización".

Una vez se han añadido estas nuevas dimensiones de carácter político-cultural y de control y mejora podemos tener una imagen mucho más completa y ordenada sobre los ámbitos conceptuales fundamentales que agrupa cualquier organización pública. En este sentido, una organización pública se articula en tres grandes ámbitos (ver figura 2):

1. Ámbito sociotécnico: agrupa todos los elementos clásicos que posee cualquier organización y que desde hace más de tres décadas han suscitado el interés de los analistas organizativos. El entorno, los objetivos, las estructuras, los recursos financieros y materiales y los procesos administrativos se configuran como un conjunto de elementos diferenciados que pueden ser analizados con unos conceptos y unos instrumentos técnicos muy bien estructurados.
2. Ámbito político-cultural: representa una forma novedosa de analizar las organizaciones públicas como realidades políticas donde diversos actores tienen sus propios objetivos que intentan alcanzar mediante estrategias que diseñan en función de su capacidad de control de los recursos y de su influencia en los procesos de toma de decisiones. Actores intraorganizativos (unidades, grupos e individuos) que tienen objetivos muy diversos y que luchan por dominar espacios compartidos generándose lógicas de conflicto. Además, las organizaciones agrupan unos parámetros culturales específicos que representan unos mecanismos claramente perceptibles (costumbres, rituales, símbolos, etc.) pero difíciles de definir (mitos, valores e ideología) que facilitan la articulación y cohesión de los distintos miembros individuales y colectivos de una organización.

3c) Ámbito de control y mejora: las organizaciones controlan sus elementos, sus procesos y actuaciones, revisan si las dinámicas atienden a todo lo que previamente se ha decidido y programado. Para ello se diseñan sistemas de información y control que facilitan el diagnóstico continuo de los elementos organizativos y, en caso necesario, se impulsan lógicas de cambio y de mejora organizativa. Las organizaciones públicas están inmersas en una constante transformación en su intento de adecuar sus realidades internas a las nuevas exigencias de sus entornos.

ÁMBITO SOCIOTÉCNICO ÁMBITO POLÍTICO-CULTURAL ÁMBITO CONTROL Y MEJORA Figura 1.2. Los tres ámbitos de las organizaciones públicas. (Fuente: Elaboración propia.)

Estructura del libro

41.1. Estructura del libro.

El presente libro comprende y articula estos tres grandes ámbitos organizativos (el sociotécnico, el político-cultural y el de control y mejora), a los que se añade un cuarto ámbito de carácter introductorio teórico y conceptual que hace un repaso a la evolución de la Teoría de la Organización (ver figura 3).

En primer lugar, el libro presenta un ámbito de carácter teórico que hace un repaso a la definición de Teoría de la Organización delimitando sus conceptos más relevantes presentados en relación a las aportaciones del pensamiento organizativo donde se recogen los enfoques más relevantes de la Teoría de la Organización. También se hace referencia a la difícil articulación entre la Teoría de la Organización y la Administración Pública (Capítulo 1).

En segundo lugar, se analiza el ámbito sociotécnico que tiene como objeto hacer un repaso a los componentes clásicos de una organización pública: la estructura administrativa (Capítulo 2), los recursos humanos (Capítulo 3), los procesos administrativos (Capítulo 4) y los procesos de prestación de servicios públicos (Capítulo 5).

Quedan al margen de esta obra elementos organizativos de carácter sociotécnico de una gran importancia como el entorno y los objetivos de las organizaciones públicas. Esta omisión es deliberada ya que el entorno y los objetivos de las organizaciones públicas son elementos extremadamente complejos y su tratamiento es uno de los objetivos básicos de la disciplina Análisis de Políticas Públicas materia que se imparte en una asignatura independiente. De todos modos, tanto el entorno como los objetivos de las organizaciones públicas están presentes implícitamente en todos los capítulos del libro. Tampoco se analizan los recursos financieros y materiales que, aunque de una forma más difusa, están presentes en los contenidos de otras asignaturas.

En tercer lugar, se hace un repaso a los elementos más relevantes del ámbito político-cultural, en el que se analizan las organizaciones como sociedades que poseen sus propias prácticas políticas que generan unas organizaciones informales y unos conflictos organizativos (Capítulo 6). Además, las organizaciones poseen su propia cultura organizativa que se edifica sobre mitos, valores e ideología y se manifiesta en formas muy dispares (rituales, costumbres, símbolos, etc.) (Capítulo 7).

En cuarto lugar, el libro analiza el ámbito de control y mejora, en el que se hace énfasis en el diagnóstico dinámico y constante de las organizaciones que operara mediante unos sistemas específicos de información y de control (Capítulo 8), revisión que estimula a las organizaciones a impulsar dinámicas de cambio organizativo (Capítulo 9), transformaciones que se intentan canalizar hacia la mejora de los diversos componentes de las organizaciones mediante unas estratégicas y técnicas específicas de cambio (Capítulo 10).

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