Modulo 1: Un quadro concettuale sull'economia delle aziende e PA

ERSI GLIS A MENS INGENII NI VERBUM COLÒ CUS UNIVERSITÀ SANO

CORSO DI LAUREA TRIENNALE "ECONOMIA" INSEGNAMENTO "ECONOMIA DELLE AZIENDE E DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE' Prof. Diego Manzara

MODULO 1 UN QUADRO CONCETTUALE

(Anno Accademico 2022 - 2023)

SOMMARIO

MODULO 1 - UN QUADRO CONCETTUALE

• Lezione 1.1 - Definizione di Amministrazione Pubblica
• Lezione 1.2 - I numeri delle AP
• Lezione 1.3 - Il settore pubblico allargato
• Lezione 1.4 - Le Amministrazioni Pubbliche come aziende
• Lezione 1.5 - Soggetto Giuridico e Soggetto Economico
• Lezione 1.6 - I tratti caratterizzanti le Amministrazioni Pubbliche Territoriali

Modulo 1 - Lezione 1.1 Definizione di Pubblica Amministrazione

Il concetto di Amministrazione Pubblica (AP) non è di facile definizione per una serie di motivazioni.

Innanzitutto, va precisato che le tradizioni giuridiche, amministrative e storiche sono differenti tra i vari Paesi e determinano concezioni distinte del rapporto tra Stato e cittadino, con conseguenti significati più o meno estesi di AP.

In secondo luogo, le funzioni e le dimensioni effettive delle AP sono la risultante di scelte assunte dagli organi di governo dei singoli Stati e tali scelte dipendono significativamente dalle condizioni economiche e sociali che caratterizzano i diversi periodi storici. Considerando archi di tempi più o meno lunghi è possibile osservare il succedersi di posizioni politiche che oscillano tra una più o meno intensa presenza dello Stato nella vita economica e sociale tanto sotto il profilo della produzione di beni e servizi che sotto quello della regolazione dei comportamenti individuali e collettivi. Si pensi, ad esempio, ai processi di liberalizzazione e di privatizzazione che hanno caratterizzato gli ultimi due decenni del secolo scorso e che sono stati poi rimessi in discussione negli ultimi anni come conseguenza della crisi finanziaria globale.

Per tutte queste ragioni, è fondamentale trovare criteri validi per tutti e utili a demarcare il confine che separa gli organismi rientranti nel novero delle AP da quelli che ne sono esclusi.

La definizione del concetto di AP è sicuramente rilevante nella prospettiva giuridica.

Sapere se un ente fa parte delle AP serve soprattutto a selezionare le regole da applicare nel concreto operare di una larghissima porzione degli organismi socioeconomici che operano nel nostro Paese.

L'ordinamento italiano e la definizione di AP

L'ordinamento italiano non fornisce una definizione di AP né detta criteri per conseguire tale scopo, ma si limita alla enumerazione di enti che qualifica come Amministrazioni Pubbliche.

Un'importante nozione giuridica di AP si trova nel decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165 dove si legge che: "Per Amministrazioni Pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende e amministrazioni dello Stato a ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali e le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale".

Scorrendo l'elenco è facile cogliere l'eterogeneità degli organismi giuridicamente qualificati AP (un'Università pubblica, una Camera di Commercio, lo Stato, un Consorzio tra Comuni, le Aziende Sanitarie, le Provincie) e la varietà delle funzioni che questi svolgono. L'elemento che accomuna enti di così varia natura, dimensione e importanza risiede nella circostanza che sono tutti chiamati a svolgere funzioni di interesse generale (salute, istruzione, assistenza, difesa, sviluppo economico, tutela ambientale) producendo servizi che non dovrebbero essere destinati allo scambio di mercato.

Di fatto, dalla nozione di AP restano esclusi gli organismi pubblici, tanto nazionali che locali, ai quali è affidata una funzione imprenditoriale ovvero quelli che operano secondo le regole proprie del mercato e della concorrenza.

Altrettanto rilevante ai fini scientifici e a quelli pratici la necessità di una codificazione economica e statistica di AP, per avere a disposizione dati, attendibili e comparabili nel tempo e nello spazio, utili ad alimentare i processi decisionali pubblici a livello nazionale, comunitario e internazionale.

Le AP nel Sistema Europeo dei Conti Nazionali

Le AP sono uno dei 5 settori nel quali sono raggruppate le unità istituzionali ai fini del funzionamento del Sistema europeo dei conti nazionali e regionali, denominato Sistema Europeo dei Conti Nazionali, inizialmente Sec95 e oggi Sec2010

Il Sec2010 è un sistema contabile che assicura la possibilità di effettuare comparazioni internazionali e descrive in maniera sistematica e dettagliata il complesso di un'economia, le componenti e le sue relazioni con le altre economie.

Il Sec2010 classifica le unità istituzionali di tutto il sistema economico in 5 distinti settori istituzionali:

1. Le società finanziarie che svolgono attività di intermediazione finanziaria e di assicurazione con i medesimi scopi (S.11);
2. Le società e qualsiasi società non finanziarie (imprese individuali con almeno cinque addetti e società di persone), che producono beni e servizi destinabili alla vendita con la finalità di conseguire utili (S.12);
3. Le Amministrazioni Pubbliche (S.13);
4. Le famiglie, che consumano i beni e servizi prodotti dagli altri settori, ma possono anche produrre (imprese individuali) e accumulare (S.14);
5. Le istituzioni sociali provate al servizio delle famiglie (partiti, sindacati, organizzazioni religiose, associazioni culturali ricreative e sportive, enti di beneficenza e assistenza), che producono servizi non destinabili alla vendita per consumi finali individuali (S.15).

Come appena mostrato, le AP sono al terzo posto della classificazione e sono identificate dalla sigla S.13.

Criteri di classificazione del settore AP nel Sec2010

Per classificare l'insieme dei soggetti appartenenti al settore di AP il Sec2010, diversamente da quanto definito in ambito legislativo nazionale, utilizza un criterio strettamente funzionale, mediante il quale vengono classificati tutti gli operatori del sistema economico.

Il settore AP (S.13) include tutte le "unità istituzionali che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi e individuali ed è finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori". Nel Sec2010, la distinzione tra produttori di beni o servizi destinabili alla vendita e produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita si basa sulla circostanza che i prezzi applicati siano o non siano economicamente significativi. Un prezzo viene detto significativo quando il suo ammontare influisce in misura rilevante sulle quantità del bene o del servizio offerto e richiesto.

La significatività dipende dalla circostanza che le vendite coprano una quota superiore al 50% dei costi di produzione.

Si riconosce, quindi, una gradualità tra due posizioni estreme:

• organismi la cui produzione è ceduta in assenza di una controprestazione monetaria diretta (immediata o differita) da parte di chi utilizza il bene o servizio (quando un vigile urbano, dipendente di un Comune, ferma il traffico per farci attraversare la strada, lui ci rende un servizio, ma noi non gli diamo del denaro in cambio);
• organismi la cui produzione è venduta a un prezzo remunerativo, ossia di ammontare tale da consentire la congrua remunerazione di tutti i fattori della produzione impiegati per realizzare l'output, che sia un bene o un servizio (quando ci rechiamo presso un distributore AGIP per rifornire la nostra auto di carburante, paghiamo il prezzo richiestoci, così come accadrebbe se ci recassimo presso un altro rivenditore di carburante, anche se AGIP è un marchio del gruppo ENI del cui capitale sociale lo Stato detiene la maggioranza relativa).

Tra le due posizioni estreme ricordate possono essercene molte altre. In molti casi, pur mancando la volontà economica di vendere, un organismo pubblico può richiedere al fruitore del bene o del servizio la corresponsione diretta di una somma (tassa, tariffa) che non è un prezzo nel senso economico-aziendale del termine. Tale somma serve a contribuire seppure in modo contenuto al finanziamento della produzione e a scoraggiare comportamenti opportunistici ed eccessi di domanda.

Poiché il grado di significatività economica di un prezzo è in ogni caso un criterio discriminatorio di tipo qualitativo, nel Sec2010 il concetto di prezzo economicamente significativo si traduce nel cosiddetto criterio del 50%. In sostanza, la significatività dipende dalla circostanza che le vendite coprano una quota superiore al 50% dei costi di produzione.

Pertanto, per decidere se una unità operante sotto il controllo di una amministrazione pubblica è una unità di mercato il Sec 2010 impiega anche dei criteri qualitativi per analizzare le caratteristiche dei produttori, e in particolare:

• se una unità vende la propria produzione soltanto all'amministrazione pubblica senza essere in competizione con altri produttori privati allora deve classificarsi come appartenente essa stessa all'amministrazione pubblica;
• se l'amministrazione pubblica si fornisce di un determinato bene o servizio da un sono fornitore e questo fornitore vende meno del 50% della propria produzione a clienti privati e non si trova in competizione con altri produttori privati nella fornitura alla pubblica amministrazione, allora questa unità deve essere classificata essa stessa all'interno della stessa amministrazione pubblica;
• se l'unità non ha incentivo ad adeguare la propria offerta in relazione alla necessità di rendere la propria attività profittevole, di continuare ad operare in