Le istituzioni e le organizzazioni internazionali nella governance globale

Le organizzazioni internazionali e la governance del sistema internazionale

Problemi mondiali e cooperazione organizzata

Dalle prime organizzazioni internazionali - costituite per gestire problemi tecnici, scarsamente controversi e comuni a stati geograficamente vicini, come il traffico postale, i trasporti ferroviari e il controllo delle epidemie - alla formazione di organizzazioni internazionali sempre più ricche di risorse, responsabilità e compiti che vanno ben oltre il livello tecnico, gli stati hanno percorso un processo sperimentale di allestimento e perfezionamento di una nuova forma di relazioni cooperative. Dal momento che la capacità del sistema politico mondiale di superare l'instabilità prodotta dalle sfide globali si basa sulla capacità degli stati di adottare nuove strategie collettive come quella di dare vita a organizzazioni internazionali, ci aspettiamo che tali organizzazioni continuino a crescere di numero e di importanza nel governo del sistema politico mondiale.

Organizzazioni internazionali come istituzioni di governo e di governance

Il sistema politico mondiale poggia su istituzioni che soddisfano interessi di diversa natura degli stati, in particolare istituzioni primarie che hanno costituito il sistema e istituzioni organizzative che stabilizzano le relazioni internazionali. Le prime sono soprattutto la diplomazia, il diritto e la guerra. La diplomazia stabilisce relazioni tra soggetti estranei l'uno all'altro e li mette in condizione di comunicare e negoziare con certezza sui propri interessi. Il diritto e la guerra, invece, si applicano ai conflitti di interesse. Le istituzioni organizzative, invece, sono quelle che stabilizzano i modi di formazione e attuazione di regole e politiche relative ai problemi che l'insieme dei soggetti del sistema pone «in comune» e introduce nello spazio pubblico mondiale. Le istituzioni organizzative, quindi, sono parte della struttura di governo del sistema politico mondiale che comprende anche i ruoli, le pratiche e i meccanismi mediante i quali si esercita autorità e si fanno le politiche che hanno per oggetto le relazioni tra stati e l'uso dei beni e delle risorse comuni.

Conformandosi normalmente alle pratiche della struttura di governo, gli stati o meglio i governi statali la riconoscono e la legittimano. Non tutti gli stati, però, danno lo stesso contributo e hanno lo stesso atteggiamento verso la struttura di governo e le sue istituzioni. Questo avviene perché, nella fase nella quale si riorganizza un sistema, viene selezionata una struttura di governo che favorisce i valori e gli interessi di una coalizione dominante di stati e del suo stato leader. In concreto, una volta introdotta la struttura di governo alla fine di una guerra mondiale per volontà dei vincitori, gli stati assumono diversi ruoli e danno vita a coalizioni che sono fondate su affinità dei loro caratteri socio- politico-culturali interni e su calcoli di interesse e convenienza formulati dai governanti.

Forme e modi di governo delle istituzioni organizzative

Le istituzioni organizzative, come ho detto, danno un'organizzazione politica stabile al sistema perché servono a governare i problemi che gli stati e altri soggetti pongono nello spazio pubblico mondiale e selezionano come problemi a soluzione comune piuttosto che individuale. Sappiamo anche che da alcune aree di problemi come sovranità, sicurezza ed economia, lo spazio pubblico mondiale si è esteso e continua a estendersi a nuove aree di problemi sociali, tecnologici e umanitari. Lo spazio pubblico e le istituzioni organizzative sono fondati sull'uguaglianza formale ma la disuguaglianza di risorse degli stati determina il loro funzionamento. Gli stati che possiedono in maggiore quantità le risorse utili a gestire i problemi dei quali le organizzazioni internazionali si occupano, quindi, sono influenti già al momento della loro creazione e continuano a esserlo nell'evoluzione delle prassi e delle regole del loro funzionamento.

Le organizzazioni internazionali, come si è detto, sono insiemi coerenti di regole, procedure, organi e strutture decisionali, amministrative e operative sui quali gli stati convergono per dare soluzione a importanti problemi comuni mediante la formulazione di regole, programmi e politiche. Esse esprimono l'interesse e il consenso dei governi di dare stabilità alle politiche che regolano settori cruciali stimolando la cooperazione e alzando il costo della devianza. Questo avviene, in via generale, perché contribuiscono a dividere i costi dell' interdipendenza, diffondono informazioni sugli interessi comuni e facilitano i negoziati per trovare soluzioni condivise. Non solo. I comportamenti e i valori appresi nelle istituzioni, inoltre, vengono largamente interiorizzati dagli stati e perciò le politiche delle organizzazioni internazionali vincolano le politiche interne degli stati stessi e così aumentano la prevedibilità e la continuità dei comportamenti dei soggetti del sistema internazionale. Coloro che riconoscono l'importanza di queste istituzioni riconoscono anche che nel sistema mondiale contemporaneo l'autorità politica ha la forma dell' egemonia istituzionalizzata.

La crescita di istituzioni organizzative del sistema mondiale è legata a fattori propulsivi di natura internazionale e interna. I primi derivano dalla crescita delle relazioni sotto l'effetto dello sviluppo tecnologico delle comunicazioni, dei trasporti e degli scambi di ogni genere. I secondi derivano dall'allargamento dello spazio pubblico interno e della sfera di regolazione degli stati. Seppure molte differenze esistano tra i circa 200 stati contemporanei, si può individuare un generale aumento dei bisogni dei cittadini - in settori come la previdenza sociale, la sanità, l'istruzione, la mobilità fisica, l'abitazione e il comfort - e, di conseguenza, delle domande di regolazione collettiva e di servizi attesi dallo stato.

L'attenzione della scienza politica alle istituzioni è aumentata quando si è esaurita la fortuna dell'analisi comportamentista e successivamente quella dell'analisi sistemica. Si è allora riconosciuto che, accanto a tutte le determinanti comportamentali e sistemiche dell'agire politico messe in evidenza negli anni '50 e '60, le istituzioni fortemente determinano le aspettative e le azioni dei soggetti e i processi dei sistemi politici. Nella scienza della politica internazionale, in particolare, l'analisi delle istituzioni è stata promossa dagli studiosi che hanno spiegato che l'adesione degli stati ai vincoli della cooperazione gestita dalle istituzioni dipende dai vantaggi che essi ottengono dalla riduzione dell'incertezza e dei costi soprattutto negli ambiti della cooperazione economica e dalla diffusione di idee e norme.

È diventato pertanto chiaro che le istituzioni rilevanti per l'organizzazione politica del sistema mondiale sono essenzialmente di due tipi: le organizzazioni internazionali intergovernative che hanno competenza prevalentemente politica, sociale e di sicurezza, e i regimi che hanno competenza prevalentemente economica e tecnologica. Sia le une sia gli altri sono normalmente costituiti con negoziati formali che, dopo la seconda guerra mondiale, hanno promosso il multilateralismo, un insieme di pratiche scaturito dal lungo processo di evoluzione della politica mondiale orientata alla civilizzazione dei rapporti tra stati. Con l'uso delle pratiche multilaterali, infatti, la soluzione di problemi e conflitti internazionali non è lasciata all'azione coercitiva o persuasiva di singoli stati ma è cercata collettivamente sulla base di principi, regole e meccanismi condivisi. Il multilateralismo, infatti, non è solo una pratica di azione in comune di un buon numero di stati.Esso è piuttosto un insieme di regole e pratiche fondate su principi condivisi, sulla partecipazione allargata degli stati alla formazione delle decisioni relative a quei principi e sulla non discriminazione nell'uso dei meccanismi di applicazione dei principi.

Le organizzazioni intergovernative sono stabilite da accordi tra stati con lo scopo di coordinare gli interessi dei membri e giungere a perseguire interessi comuni. Esse sono dotate di amministrazioni permanenti e di risorse loro attribuite dagli stati membri con trattati di diritto internazionale. Le amministrazioni devono formulare ed eventualmente attuare soluzioni ai problemi che sorgono nei campi previsti dai trattati istitutivi utilizzando le procedure stabilite nell'atto di formazione dell'organizzazione e nella prassi successiva. Grazie ai loro apparati amministrativi, informativi e negoziali permanenti, le organizzazioni internazionali possono acquisire autonomia o una certa autonomia dagli stati membri e comunque rendono possibili attività collettive che non sarebbero altrimenti possibili.