Lección 2: El Ordenamiento Jurídico Administrativo y sus fuentes

INTRODUCCIÓN AL SISTEMA DE FUENTES. CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN

Podemos definir las fuentes del Derecho como aquellas manifestaciones normativas, ya de carácter general ya individual, a través de las cuales el Derecho, valga la redundancia, muestra su vigencia, articulando un ordenamiento jurídico en cuya virtud se regula la sociedad.

Dentro de ese ordenamiento jurídico conviven según la naturaleza de las fuentes que lo informan, distintos ordenamientos interrelacionados (civil, penal, laboral). A nosotros obviamente, nos interesa el ordenamiento jurídico administrativo, como parte del ordenamiento jurídico general, pero referido a la Administración Pública y que, aunque participa del sistema general de fuentes que enuncia el arto 1 del Código Civil (Las fuentes del Ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho), tiene sus propias peculiaridades entre las que cabe destacar el hecho de que la Administración Pública participa en la producción de normas, no sólo ejerciendo la potestad reglamentaria, sino emitiendo normas con fuerza de ley (Decretos- leyes y Decretos-legislativos); además, como sabemos, la mayoría de las leyes surgen por iniciativa del Gobierno. Destaca también en el ordenamiento jurídico- administrativo, la importancia de la norma escrita, sin perjuicio del valor creciente de los principios generales del Derecho, lo que conduce a la dificultad de su codificación, al 1ser una rama del ordenamiento especialmente contingente y variable, en permanente adaptación a la realidad

Así, el Derecho Administrativo constituye un ordenamiento jurídico ("es la parte del ordenamiento jurídico general que se refiere a la Administración Pública" GARCÍA DE ENTERRÍA). Como tal ordenamiento no se puede reducir al conjunto de normas en vigor, sino que constituye un sistema que las precede y define como fuentes de Derecho, sistema que integra tanto una dimensión normativa, como una dimensión organizativa, sin olvidar la importante influencia de la colectividad (SANTI ROMANO). Estos tres aspectos aparecen interrelacionados en la medida en que el sistema normativo, aparte de ser creado por la organización, configura a ésta desde un punto de vista jurídico, así como la colectividad condiciona la organización y también crea Derecho, como en el caso de la costumbre.

CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN de las fuentes del Derecho Administrativo

Las fuentes del Derecho Administrativo podemos clasificarlas en:

• Fuentes primarias (o escritas): las que nos dan un derecho directamente aplicable per se. (Constitución Española, Estatutos de Autonomía, Tratados Internacionales, Leyes, normas con rango de Ley, y Reglamentos administrativos).
• Fuentes complementarias ( No escritas): cuya vigencia se deriva de los propios pronunciamientos de las fuentes primarias.
• Fuentes aclaratorias: que orientan sobre el auténtico sentido y alcance de lo querido por el legislador.

Fuentes primarias del Derecho Administrativo

Dados los principios de estatalidad y racionalidad del derecho, estas fuentes son, en primer lugar, las Leyes, y en segundo lugar, los Reglamentos. Las Leyes proceden del Parlamento, de las Cortes, de los órganos soberanos, y los Reglamentos, de la 2Administración, del Poder ejecutivo, y, según su grado y procedencia, pueden venir contenidos en un Decreto, una Orden, etc.

Las fuentes primarias son, por supuesto, fuentes escritas, y tienen los siguientes caracteres:

a) Generalidad: Toda norma jurídica supone una regla general, abstracta, dirigida a una pluralidad de sujetos que no se identifican por el legislador y que pueden sucederse en cuanto son afectados por los imperativos de la regla.

b) Publicidad: Hoy no se admiten las denominadas leyes secretas, leyes cuyo conocimiento se dirigía sólo a los tribunales, o a los funcionarios a quienes comunicaba sus decisiones el soberano, el príncipe. El principio universal admitido es el de la publicación de las normas constitucionalizado por el artículo 9.3º de la Constitución aplicable tanto a la Ley como al Reglamento. Esta exigencia aparece ya para las leyes en el Código Civil, cuyo artículo 2º nos determina la vigencia de las leyes, a partir de su completa publicación en el «BOE», dando un plazo de veinte días antes de su entrada en vigor, salvo que en las mismas se disponga lo contrario. Todas las leyes, excepto que la propia Ley lo excepcione, sólo rigen a partir de estos veinte días una vez publicadas. Este principio ha sido aplicado también a las disposiciones administrativas, a los reglamentos, de forma que, para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el Diario Oficial que corresponda.

c) Jerarquización: La jerarquización tiene especial trascendencia en cuanto a la posible modificación del ordenamiento. Las normas de mayor rango, las procedentes de fuentes situadas en los escalones superiores del ordenamiento, pueden modificar las iguales e inferiores. Una Ley puede alterar o derogar un Decreto; un Decreto, una Orden ministerial. La jerarquía de las fuentes se manifiesta, pues, de un lado, en la primacía de las fuentes de rango superior que no pueden ser alteradas por las fuentes de rango inferior y, por otro lado, en sentido inverso, en la posibilidad de modificación de las inferiores por las normas superiores (arts. 9.3º CE).

d) Pervivencia hasta su derogación: Las leyes y los reglamentos rigen en principio y salvo excepciones indefinidamente. Rigen hacia el futuro, perviven en el ordenamiento hasta 3tanto no sean modificadas o derogadas. Aquí juega otro principio complementario del de la jerarquía. Una norma puede ser modificada por otra del mismo rango siempre que sea posterior en el tiempo. Un Decreto puede ser modificado por una Ley, pero también lo puede ser por otro Decreto posterior, rectificador o derogador en este caso.

El carácter de pervivencia se manifiesta, pues, en la continuación de la vigencia de las normas jurídicas hasta que no aparezcan otras normas de superior o de igual grado que alteren estas circunstancias.

e) Vocación de futuro: Generalmente, las normas están pensadas para regular situaciones a partir del momento de su entrada en vigor. Entramos en el tema de la retroactividad (arts. 9.3º CE Y 2.3º Código Civil). Es decir, sólo excepcionalmente las normas tienen carácter retroactivo si así se expresa .. Ese efecto hacia el pasado no puede desconocer, sin embargo, la prohibición de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, que prescribe la Constitución (arts. 9.3º y 25.1).

Los Tratados internacionales pueden ser considerados también como fuentes primarias, toda vez que requieren la previa autorización de las Cortes Generales, según dispone el artículo 94 de la Constitución, y válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, pasan a formar parte del ordenamiento. En tales casos, conforme al artículo 96 del texto constitucional, se convierten en fuente directa y su efectividad se impone además con un peso importante en cuanto ni siquiera las leyes posteriores pueden desconocerlo. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional.

Fuentes complementarias del Derecho Administrativo

Comprenden la costumbre y los principios generales del Derecho.

Fuentes aclaratorias del Derecho Administrativo

4Son aquellas que pretenden indagar el sentido de lo querido, de la voluntad del legislador. En este sentido podemos incluir entre ellas a la jurisprudencia y a la doctrina científica.

PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, JERARQUÍA Y COMPETENCIA

En un Estado policéntrico, como es el Estado de las Autonomías, la complejidad y la heterogeneidad son dos notas especialmente características: en la medida en que la pluralidad de organizaciones conlleva también una pluralidad de ordenamientos jurídicos se dificulta enormemente la labor de localización de la norma que resulta aplicable al supuesto de la realidad de que se trate, dificultad que se acrecienta con la incorporación a las Comunidades Europeas y la subsiguiente aplicación en España del Derecho Comunitario.

Esta maraña de centros productores de normas es la que determina la necesidad de recurrir a unos principios auxiliares que clarifiquen los ámbitos que sean propios de cada norma, así como los criterios a aplicar para resolver los conflictos que entre ellas puedan existir.

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Este principio implica que la actuación de los poderes públicos ha de llevarse a cabo en todo caso conforme a la Ley, exigencia proclamada en el art. 9.1 CE tanto para los ciudadanos en general como para la totalidad de las instituciones públicas, es decir, no sólo para el Gobierno y la Administración Pública. Esta garantía se concreta en el art. 9.3 CE, donde se garantiza específicamente el "principio de legalidad".

5Por lo que se refiere a la regulación constitucional específica sobre la Administración pública, el art. 103.1 CE consagra su sometimiento pleno a la ley y al Derecho en el servicio a los intereses generales.

El principio de legalidad de la Administración Pública del art. 103.1 CE implica diversas consecuencias:

• Sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, es decir, a las normas escritas: CE, Ley, tratados y demás normas internacionales, así como a sus propios reglamentos, en base al llamado "principio de inderogabilidad singular de los reglamentos". En base al mismo la Administración Pública no puede excepcionar o desconocer para casos singulares el contenido de las normas que ella misma dicta, aunque la actuación singular provenga de una autoridad jerarquicamente superior a la que emano el reglamento. No obstante, la Administración también se encuentra sometida a las normas no formalizadas, singularmente a los principios generales del Derecho no positivados y a la costumbre.

En segundo lugar, el sometimiento pleno supone la plena juridicidad de la acción administrativa, de manera que no existen en la actuación de la Administración Pública espacios exentos a la acción del Derecho. En consecuencia, toda su actividad es susceptible de valoración en términos estrictamente jurídicos, lo que en ningún caso puede interpretarse como una prohibición de la discrecionalidad, concepto que en ningún caso cabe identificar con la arbitrariedad constitucionalmente proscrita (art. 9.3 CE).

• Vinculación positiva o negativa a la Ley: La vinculación de la Administración Pública a la Ley ha venido entendiéndose de dos modos distintos a lo largo del proceso histórico de formación del Derecho Administrativo. La Ley, en efecto, puede ser fundamento previo e inexcusable para la posterior actuación de la Administración Pública (vinculación positiva o positive Bindung) o bien puede ser, no un presupuesto 6