Lección 3ª: Las Fuentes del Derecho Administrativo (II) por Prof. Dr. Alejandro Corral Sastre

El Reglamento como Fuente del Ordenamiento Administrativo

Concepto de reglamento: es la norma escrita dictada por la Administración. Es, además, una norma escrita subalterna, secundaria e inferior a la Ley.

Potestad reglamentaria: Artículo 97 de la CE. El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes.

La potestad reglamentaria es el poder que tiene conferida la Administración (Gobierno) de dictar estos reglamentos. Es una de las facultades más intensas y graves reconocidas a la Administración y supone crear normas que van a integrar el ordenamiento jurídico.

Concepto y Distinción con el Acto Administrativo

Acabamos de indicar, como concepto de reglamento, que es una norma dictada por la Administración subordinada siempre a la Ley.

La principal distinción entre reglamento y acto administrativo, ambos provenientes de la Administración pública es que, mientras el reglamento es un producto normativo que, una vez aprobado se inserta en el ordenamiento jurídico, el acto administrativo no se incluye en el ordenamiento jurídico, simplemente se trata de un acto de aplicación del mismo.

El reglamento tiende a permanecer en el ordenamiento una vez aprobado mientras que el acto administrativo, aplicación del ordenamiento, se agota en sí mismo con la publicación o notificación.III .- FUNDAMENTO Y LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

Requisitos de Validez de los Reglamentos y Procedimiento de Elaboración

V .- REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS.

Fundamento de la potestad reglamentaria: la Administración no puede ejercer más potestades de las que tiene conferidas, pues bien, la Administración puede ejercer la potestad reglamentaria porque así se lo ha conferido la propia CE (artículo 97 CE ya citado).

Límites a la Potestad Reglamentaria

Los límites a la potestad reglamentaria (y en general a cualquier potestad administrativa) van a estar íntimamente unidos al PRINCIPIO DE LEGALIDAD que rige en Derecho Administrativo y que implica que cualquier actividad (potestad) que ejercite la Administración pública debe estar sometida a la LEY (como producto normativo emanado del Poder Legislativo).

2 tipos de límites a la potestad reglamentaria:

Límites Formales

• Competencia. Los reglamentos tienen que ser aprobados por los órganos competentes. No todos los órganos de la Administración Pública tienen atribuida la potestad reglamentaria. Sólo pueden dictar reglamentos los aquellos órganos del Gobierno que tiene conferida la potestad reglamentaria mediante una norma con rango de LEY. Así:

1. El Presidente del Gobierno (artículo 2.j de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en adelante LG)

22. Consejo de Ministros (artículo 5.h de la LG "Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.

1. Ministros. SOLO en las materias propias de su departamento. Artículo 4.b de la LG

• Jerarquía normativa. (artículo 9.3 CE). Sabemos que el Reglamento, como norma jurídica de la Administración debe estar supeditada siempre a la Ley. Pero la jerarquía normativa no se refiere solo a las relaciones entre el Reglamento y la Ley, entre los propios Reglamentos hay algunos que son jerárquicamente superiores a otros.

Artículo 51. De la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en adelante LRJPAC o Ley 30/92)

Jerarquía y competencia.

1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.
3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes.

Artículo 23.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno:

3Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:

• Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
• Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior.

• Procedimiento. Para que los Reglamentos sean válidos, es necesario que se aprueben conforme al procedimiento legalmente establecido. En la Administración General del Estado los Reglamentos vienen recogido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

Artículo 24. Del procedimiento de elaboración de los reglamentos.

1. La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:

a. La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.

b. A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.

4En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo.

c. Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.

Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.

d. No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b).

e. El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades de la presente Ley, así como a las disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella.

5f. Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.

1. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos.
2. Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
3. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Límites Sustanciales

• Respeto a los Principios Generales del Derecho y en especial a la interdicción de la arbitrariedad.

La Administración, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, no sólo debe respetar la Ley, sino el Derecho, del que forman parte indudablemente los Principios Generales.

Con respecto a la interdicción de la arbitrariedad, no hay que confundirla con la discrecionalidad. La arbitrariedad, al contrario que la discrecionalidad, implica desproporcionalidad, no atenerse objetivamente a los hechos, ir contra la naturaleza de las coas, etc. Es decir, cuando la Administración, haciendo uso de 6esta facultad constitucional tan intensa, se aleja de lo que sería objetivamente deseable por el ordenamiento jurídico, o se ejerce esa facultad sin un fundamento objetivo capaz de sostener la correspondiente decisión.

• Técnicas de control de la discrecionalidad. La potestad discrecional por excelencia es la potestad reglamentaria. Teniendo esto en cuenta, hay que decir que, lógicamente se pueden aplicar a esta potestad reglamentaria de la Administración las técnicas propias del control de la discrecionalidad, que son:

• Control de los elementos reglados. Toda potestad discrecional tiene elementos reglados (existencia y extensión de la potestad, competencia, forma, procedimientos, tiempo de ejercicio, fin) que pueden ser controlados, es decir, determinados elementos que vienen determinados en el ordenamiento y de los que la Administración no se puede desentender. Con respecto al control del fin al que va destinado la potestad discrecional, que es elemento reglado, se realiza a través de la técnica de la desviación de poder, es decir, controlar que el ejercicio de esa potestad discrecional se realice para conseguir los fines pretendidos por el ordenamiento.
• Control de los hechos determinantes. El ejercicio de la potestad discrecional se cimenta en una realidad de hecho determinada, es decir, en un presupuesto fáctico concreto para cuya estimación no tiene discrecionalidad la Administración. Y es que la realidad es o no es, los hechos son los que son, sin que puedan ser objeto de apreciación subjetiva ni por la Administración ni por nadie. Otra cosa es que, sobre unos determinados hechos quepa una interpretación jurídica u otra, pero los hechos sólo pueden ser unos concretos.
• Principios Generales del Derecho. Ya nos hemos referido a ellos más arriba, donde me remito.

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