Derecho Administrativo I: La Administración Pública, unidad y pluralidad

Derecho Administrativo I

Lección 1: La Administración Pública. Unidad y pluralidad. 2 .- La Administración Pública en la Constitución de 1978 .- 3. El concepto de Derecho Administrativo. Criterios definidores y caracteres específicos .- El Derecho Administrativo como Derecho Público. Relaciones con otras ramas jurídicas

La Administración pública: Unidad y pluralidad

Tanto en sentido objetivo como subjetivo, el término Administración no es de exclusivo empleo en el Derecho Público sino que se emplea también en la esfera privada. Este término se encuentra vigente en el seno de cualquier comunidad organizada, ya sea de naturaleza pública o privada, ya persiga aquella un interés privado o público. Pues bien, este es el criterio discriminador: el interés. "La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales" (art. 103.1 CE). Lo característico de la Administración Pública es su teleología servicial, siempre gestiona intereses ajenos, los de la comunidad. Todo lo que no sea eso supone instrumentalizar la Administración Pública para fines perversos.

Ante el carácter novedoso del término es preciso el análisis y la clarificación de determinados aspectos:

Clarificación terminológica de la Administración Pública

a) Una clarificación terminológica. Desde el propio Derecho Público es corriente advertir la anfibología e incluso equivocidad con que se alude al término "Administración Pública".

Así, en función del modelo de Estado al que nos refiramos, se empleará un número singular o plural para aludir al complejo administrativo estatal. En un Estado unitario centralizado -como lo fueron el español o el francés durante mucho tiempo- se hablará de "Administración Pública" en singular, pues el aparato servicial del Estado se presenta en él como una realidad homogénea e inescindible. En efecto, en estos Estados toda Administración pública es Administración estatal. La Administración local se verá como un mero sistema más o menos democrático de gestión de servicios públicos -configuración que presenta así mismo en los Estados descentralizados-, pero que no corresponde a un poder público territorial dotado de autonomía respecto del Estado. Entre éste y la Administración local no existen otros poderes públicos territoriales, otros ordenamientos. Pero el ciudadano de un Estado federal no hablará sino de "Administraciones Públicas" o, en función del nivel territorial al que aluda, de "Administración federal", "Administración estatal", "Administración local".

También en función del contexto en que se haga referencia a la Administración Pública, así en textos legales o doctrinales, se deberá entender por aquella una u otra cosa. En definitiva, ¿Administración Pública o Administraciones Públicas? Por lo queLección 1 hace a nuestro propio Derecho, y en el plano constitucional, el art. 103.1 CE emplea el singular y habla de la Administración Pública, pero otros como el art. 137 y, mucho más claramente el art. 149.1.18ª., hablan de Administraciones Públicas. De nuevo debe atenderse al contexto para comprender a qué realidad o realidades se está aludiendo en cada caso en Estados en que existe una pluralidad de Administraciones públicas, como es el nuestro. Así, v.g., el empleo del singular no prejuzga en todo caso que se esté aludiendo a una Administración pública concreta, sino a todas ellas como ocurre con la norma del art. 103.1. CE.

Como analizaremos en lecciones sucesivas, se debe decir, ante todo, que nuestra Constitución ha consagrado un Estado policéntrico. Ello significa que, junto al poder público estatal y su Administración Pública, han nacido al amparo de la CE otros poderes públicos y otras Administraciones Públicas dotadas de personalidad jurídica propia. No existe, por tanto, una sola AP, sino varias. En un primer escalón, el art. 2 CE establece una diversificación territorial del poder y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, lo que determina en favor de ciertas comunidades territoriales un derecho a la autonomía, al autogobierno, en el seno de la más amplia comunidad soberana estatal (PAREJO ALFONSO). Junto a las comunidades autónomas y al Estado, verdaderos poderes públicos territoriales dotados ex costitutione de un poder de configuración normativa y política de los intereses de las respectivas comunidades, junto a ellas, decimos, existen otras Administraciones públicas -las locales: Municipios, Provincias, Islas- que son, en principio, sólo eso, Administraciones Públicas, pero no poderes políticos, como el Estado y las Comunidades Autónomas, cuyo ámbito de intereses no deriva agotadoramente de la CE, sino que queda a la determinación del Legislador ordinario, ya sea éste estatal o autonómico -art. 140 CE -. En definitiva, distribución territorial del poder político entre Estado y CCAA, un fenómeno de descentralización administrativa en los entes locales, pero tres administraciones públicas territoriales: estatal, autonómica y local.

Junto a las Administraciones Públicas territoriales (Estado, Comunidades Autónomas y Administraciones locales), se encuentran otras: las Administraciones Públicas institucionales creadas por las anteriores y las Administraciones corporativas representativas de intereses económicos y sociales. Cada una de ellas, como veremos, actúa en el tráfico con personalidad jurídica propia (artículo 3.4 LRJSP).

Significados de "Administración": Objetivo y Subjetivo

b) Los dos significados de "Administración". Estos son el objetivo y el subjetivo. El primero referido a la actividad, y así hablamos de que la administración -con minúscula- de un determinado municipio es deficiente pues carece de un adecuado servicio de recogida de basuras, o la administración de una empresa ha sido catastrófica por haber acumulado millones en pérdidas. El segundo, por contra, se 2Lección 1 refiere a la organización, a los sujetos que desempeñan esa actividad, y en ese sentido hablamos de que la Administración -con mayúscula- estatal española es desproporcionada por cuanto sobran muchos funcionarios públicos.

Esta dualidad semántica del término "A/administración" es ciertamente importante a la hora de delimitar el objeto del Derecho administrativo. Como afirma GARRIDO FALLA, se trata de determinar "si toda administración (en el plano, claro está, de la actividad estatal) emana de la Administración y, viceversa, si todo lo que hace la Administración es -y sólo eso- administración".

La Administración pública en la concepción subjetiva

A) La Administración pública para los autores que defienden una concepción subjetiva. Se trata básicamente, con la exposición de estas posturas dogmáticas, de determinar cuál sea el objeto del subordenamiento jurídico en que consiste el Derecho Administrativo. Esto es, de determinar en primer lugar si toda administración estatal -como dice GARRIDO FALLA- es realizada por el sujeto Administración, y si ésta sólo administra o realiza administración. Si esto fuera así, no habría problema alguno en determinar dicho objeto, en la medida que el Derecho administrativo regularía simultáneamente al sujeto y a la función pues ambas coincidirían.

Pero pronto se plantean problemas: por un lado, se puede constatar que determinados órganos constitucionales que no pueden jurídicamente ser considerados como Administración pública, desempeñan, aunque con carácter instrumental o secundario, ciertas funciones administrativas de organización interna o gestión patrimonial (personal, contratos, etc.), con lo que la concepción que sitúa como objeto del Derecho administrativo a la Administración pública entendida como sujeto, debe cuando menos matizarse en la medida que dichos órganos no pueden en modo alguno ser incluídos en la misma (vid. art. 99.3 LOTC; art. 425.8 y 9 LOPJ; art. 1.3 LJ 1998).

Por otro lado, la actividad de las AA.PP. no queda, como veremos, sometida siempre al Derecho administrativo, por lo que la concepción objetiva o funcional, que designa como objeto del Derecho Administrativo a una abstracta "función administrativa", también plantea problemas. Por una parte, las AA.PP. quedan excluidas del sometimiento al Derecho Administrativo cuando actúan en el tráfico como cualquier otro sujeto de Derecho, esto es, cuando desenvuelvan actividad jurídica que entre en el campo de acción de otro subordenamiento (contrato civil de arrendamiento; relaciones laborales). Pero, por otra parte, es creciente la tendencia de los ordenamientos modernos a someter el ejercicio de actividades y potestades administrativas clásicas de ciertos entes administrativos a un régimen de Derecho común a través de un fenómeno que ha dado en llamarse de "huida del Derecho Administrativo" (constitución de fundaciones para el ejercicio de potestades administrativas clásicas, como la actividad de fomento).

3Lección 1 Las doctrinas subjetivas, para las cuales el objeto del Derecho administrativo es, a grandes rasgos un sujeto o complejo subjetivo, ha tenido gran predicamento entre nuestros autores desde el siglo pasado. Así:

1. SANTAMARIA DE PAREDES y MELLADO identificaron plenamente Administración pública y Poder ejecutivo, según una concepción que partía de la Revolución francesa y que se veía influenciada por la doctrina de la separación de poderes. Así, el Derecho administrativo era el Derecho del Poder ejecutivo, lo cual planteaba ya entonces algunas objeciones:
   1. La actividad propiamente política (convocatoria de elecciones, disolución de las cámaras, etc.) desempeñada por el Gobierno hace que éste no pueda ser considerado siempre como Administración: el Gobierno ocupa una posición mixta: es al tiempo órgano de extracción parlamentaria al que compete la realización de funciones puramente políticas, que son objeto de regulación por el Derecho Constitucional o Político, y órgano cabeza de la Administración pública y que realiza actividades sometidas al Derecho administrativo.
   2. ¿Las Administraciones Públicas locales son también Poder ejecutivo?, ¿se puede hablar con propiedad de "poderes ejecutivos locales"?, en tal caso ya no existe un sólo Poder ejecutivo sino varios. Esto no es hoy día defendible. La Administración local no es en modo alguno parte integrante de ningún poder ejecutivo del Estado (PAREJO ALFONSO), en el sentido en que dicha función se ha entendido tradicionalmente. La Administración local no cumple en sentido estricto una función de ejecución de las Leyes, sino que es un claro ejemplo de autoadministración con legitimación democrática directa (no mediada parlamentariamente), para la gestión y configuración autónoma de sus propios intereses en el marco de la legislación estatal y autonómica.
2. GARRIDO FALLA en un primer momento afirma que la A.P. no es el Poder ejecutivo, sino un complejo orgánico integrado en el Poder ejecutivo. Esta concepción, que era perfectamente coherente con la realidad de un Estado monocéntrico centralista como el franquista, le permite salvar las objeciones de los autores del siglo XIX:
   1. Las AA.PP. locales son Administración indirecta del Estado y se integran, por tanto, en el Ejecutivo estatal.
   2. Por tanto el Gobierno, cuando actúa políticamente, queda excluido de la A.P.

Pero este autor, tras la promulgación de la Constitución y la constatación del fenómeno descentralizador a favor de los entes locales y del hecho de que órganos no administrativos llevan a cabo actividad administrativa doméstica, ha revisado su teoría, aunque no la ha alterado gravemente. Como GARCÍA DE ENTERRÍA, G. 4