Lección 12: El procedimiento administrativo, concepto y principios

Concepto y Principios del Procedimiento Administrativo

LECCIÓN 12. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

1. CONCEPTO Y PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

El procedimiento administrativo es el cauce a través del cual las Administraciones Públicas llevan a cabo sus actuaciones jurídicas. El procedimiento es, por tanto, un conjunto de actuaciones de la Administración, de trámites, que van concatenándose y que tienen por finalidad el producir una determinada regulación administrativa -la resolución final del procedimiento -.

El procedimiento administrativo cumple una triple, función.

• El procedimiento es un instrumento garantizador que sirve, por una parte, para hacer valer los derechos de los ciudadanos implicados en el mismo.
• Por otra parte, para asegurar el cumplimiento de los intereses públicos a los que la Administración ha de servir, contribuyendo a racionalizar el ejercicio de la función administrativa.
• Y, en último lugar, y más recientemente, el procedimiento administrativo constituye también un medio para apertura de la Administración al entorno social, de participación de los ciudadanos en el ejercicio de las funciones administrativas, de colaboración entre Administración y sociedad y de consecución de mayor transparencia.

El procedimiento sirve, en primer lugar, de garantía a los ciudadanos porque a través del mismo éstos pueden hacer valer sus derechos frente a la actuación administrativa planteada, ejercitando la defensa de sus intereses a través de trámites como la información pública o la audiencia que se instituyen para que puedan informarse de los proyectos de la Administración y formular sus alegaciones a los mismos; proponiendo pruebas para demostrar la falsedad o el carácter incompleto de los presupuestos fácticos de los que parte la Administración; o, incluso, iniciando o impulsando el propio procedimiento para 1conseguir que se hagan valer sus derechos o intereses sustantivos mediante la propia actuación administrativa.

Por otra parte, el procedimiento es un instrumento al servicio del principio de legalidad porque a través del mismo y mediante el sucesivo cumplimiento de los trámites se trata de asegurar que con la actuación jurídica de la Administración que se está fraguando se va a cumplir con las exigencias que el Ordenamiento jurídico impone en orden a la ejecución o desarrollo de sus normas y en el mismo se justificará la adecuación de la actuación administrativa al fin que persigue la norma habilitante de la actuación administrativa.

Respecto a la tercera de sus funciones, el principio de participación ciudadana se generalizó desde finales de los años sesenta y presenta numerosas manifestaciones.

El procedimiento no es un acto complejo sino un complejo de actos que pueden proceder de la Administración y de los propios ciudadanos que participan en el mismo. Todos esos actos que se van concatenando tienen su propia sustantividad y valor jurídico aun cuando su importancia sea muy diversa.

Principios Rectores del Procedimiento Administrativo

• El carácter contradictorio del procedimiento administrativo. Este principio viene a imponer que antes de adoptar una decisión definitiva en el procedimiento administrativo se debe posibilitar que se puedan hacer valer los distintos intereses en juego y que los titulares de los mismos puedan defenderlos y confrontarlos ante la Administración que lleva el procedimiento.
• El principio de economía procesal. Este principio es uno de los desarrollos más importantes del principio constitucional de eficacia e impone a la Administración una actuación procedimental lo más ágil posible y evitando la reiteración de trámites o la realización de aquellos que no sean necesarios para alcanzar los fines del procedimiento.
• El principio in dubio pro actione. Este principio es una manifestación concreta en el ámbito del procedimiento administrativo del principio constitucional que obliga a atenerse en todo caso a la interpretación de las normas más favorable 2a la eficacia de los derechos fundamentales y viene a significar en concreto que debe interpretarse la legislación en el sentido más favorable al derecho de acción que se ejerce en el procedimiento, de forma que se pueda alcanzar, en lo posible, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento.
• El principio de oficialidad. El artículo 71.1 de la Ley 39/2015 establece que el procedimiento "se impulsará de oficio en todos sus trámites", lo que significa que la Administración está obligada a desarrollar las actividades que sean necesarias para alcanzar la resolución final del procedimiento.
• La exigencia de legitimación. Con la única excepción de los contados supuestos en lo que se reconoce expresamente por la Ley el carácter público de la acción que puede ser ejercitada por cualquiera sin necesidad de justificar cómo dicho ejercicio beneficia a su esfera jurídica personal (es el caso de la acción pública en materia de urbanismo), la iniciación de un nuevo procedimiento administrativo o la participación en uno ya iniciado requiere que el particular demuestre que tiene una especial relación con el objeto del procedimiento -legitimación- que en nuestro Derecho administrativo se cifra en la titularidad, al menos, de un interés legítimo que pueda resultar afectado por la resolución de dicho procedimiento.
• El principio de imparcialidad. la Administración representa en el procedimiento administrativo la función de juez y parte ya que de conformidad a su posición constitucional debe velar por la satisfacción de los intereses públicos que frecuentemente se contraponen a los meros intereses privados defendidos por las partes en el procedimiento. La legislación española garantiza la imparcialidad de la actuación administrativa estableciendo instrumentos que tratan de impedir tanto la existencia de causas, que ponen en entredicho su neutralidad, en la figura del titular del órgano que actúa -a través de los motivos de abstención y recusación, arts. 23 y 24 de la Ley 40/2015 -; como evitando que en los procedimientos en los que la instrucción puede poner a los órganos que la realizan en contra de los intereses de los afectados por la misma, sean dichos órganos los que resuelvan finalmente el procedimiento - principio de separación de la fase instructora y la resolutoria en los procedimientos sancionadores.
• El principio de transparencia. El principio de transparencia en el ámbito del procedimiento administrativo ha sido objeto de un profuso desarrollo legal por 3virtud de la aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
• El principio de gratuidad del procedimiento. El principio general de gratuidad contiene, no obstante, excepciones la más importante de las cuales consiste en la posibilidad de que los órganos administrativos perciban tasas por la prestación de ciertos servicios o actividades que afectan o benefician a un sujeto determinado de modo particular. Fuera de los supuestos en los que se establezcan este tipo de tributos, el procedimiento administrativo en sí mismo no da lugar a otros gastos que los que, en su caso, puedan derivarse de la práctica de pruebas que el particular haya propuesto.

Finalmente, debe destacarse que la posibilidad de comparecer en el procedimiento administrativo por sí mismos que tienen los interesados en el procedimiento administrativo o de conferir su representación a cualquier persona capaz, frente a la necesidad de conferir la representación a un procurador y la defensa o postulación a un abogado que se impone, por regla general, en los procesos judiciales hace mucho menos oneroso el procedimiento administrativo que el proceso judicial.

Los Interesados en el Procedimiento

2 .- LOS INTERESADOS.

Por interesados en el procedimiento administrativo hay que entender, de conformidad con el artículo 4 de la Ley 39/2015, a:

1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
3. Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

4El precepto parte de la distinción entre dos tipos de títulos a la hora de justificar la legitimación en el procedimiento administrativo: el derecho subjetivo típico y los intereses legítimos o derechos reaccionales.

Una persona tiene un derecho subjetivo típico o activo frente a la Administración cuando ostenta frente a la misma una pretensión activa que se corresponde con una obligación de ésta. Por ejemplo, quien es beneficiario de una subvención tiene derecho a reclamar el cobro de la misma ante la Administración que debe pagarle la cantidad reconocida. Es importante destacar que en esta situación se incluyen los ciudadanos cuando pretenden el respeto a las situaciones de libertad individual formalmente reconocidas como tales. En estos casos la condición de interesado en el procedimiento que afecta a su derecho no depende ni de la iniciación del procedimiento ni de su comparecencia en el mismo motu propio cuando ésta ya se ha iniciado. La condición de interesado se tiene en todo caso.

El interés legítimo o derecho reaccional se tiene respecto a un determinado procedimiento cuando del mismo se puede derivar para esa persona la obtención de un beneficio material, jurídico o moral o cuando el resultado de dicho procedimiento le pudiese ocasionar un perjuicio, de forma que sólo queda fuera del alcance de la fórmula interés legítimo el mero interés ciudadano a la defensa de la legalidad.

Bajo el concepto de interés legítimo se incluyen también los intereses colectivos a los que alude expresamente la Ley 39/2015 y que vienen a ser aquellos intereses que no constituyen una simple suma de los personales, siendo cualitativamente diferentes a éstos, pues afectan por igual y en común a todos los miembros del grupo y pertenecen por entero a todos ellos (por ejemplo, el interés a la seguridad ciudadana que tienen los vecinos de una determinada zona). Respecto a estos intereses colectivos, el artículo 4.2 de la Ley 39/2015 establece que: "Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca" con lo que se remite a la legislación especial que debe, en cumplimiento de la propia Constitución, reconocer legitimación tanto a los individuos como a los grupos en los que éstos se integran para perseguir sus intereses.

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