El procedimiento administrativo y sus fases: iniciación, ordenación, instrucción y finalización

El procedimiento administrativo y sus fases

Tema 5. El procedimiento administrativo y sus fases: iniciación, ordenación. Instrucción y finalización.

Contenido del procedimiento administrativo

Contenido:

1. El procedimiento administrativo 2
2. Iniciación 4
3. La ordenación del procedimiento 10
4. Instrucción 12
5. Terminación 17
6. Ejecución 22
7. La obligación de resolver: el silencio administrativo 26

Sumario del procedimiento administrativo

SUMARIO:

1. El procedimiento administrativo
2. Iniciación
3. Ordenación del procedimiento
4. Instrucción
5. Terminación
6. Ejecución
7. La obligación de resolver: el silencio administrativo

Parte General del temario de Administración Especial de Trabajadores y Educadores. Año 2024.

El procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo Para la producción de sus actos, la Administración debe seguir una serie de pasos o trámites para la integración de su voluntad que constituyen el procedimiento administrativo.

De acuerdo con lo anterior, puede definirse el procedimiento administrativo como "conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración".

La doctrina y la jurisprudencia señalan tradicionalmente que el procedimiento cumple una doble función de garantía:

• Para la propia Administración, en tanto que es un instrumento para asegurar la eficacia, legalidad y objetividad de la actuación administrativa.
• Para los ciudadanos, en tanto que comprende una serie de trámites que han de ser observados obligatoriamente por la Administración y que tienen por objeto proteger los derechos e intereses legítimos de los interesados.

La Constitución (en adelante CE), en su artículo 149.1.18ª, atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre "el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas".

En cumplimiento de este mandato constitucional, el procedimiento administrativo común se encuentra regulado en la actualidad en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC), en su Título IV "De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común", artículos 53 y siguientes, desarrollada, en lo referido al procedimiento administrativo por medios electrónicos, por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. A continuación, se realiza el estudio de esta regulación.

La Constitución establece que por Ley se regulará el Procedimiento Administrativo (art. 105.c). Se trata de asegurar la sumisión de la Administración al Derecho. A esta idea central responden una serie de técnicas, cuya existencia y correcto funcionamiento constituyen otras tantas garantías de la posición jurídica del administrado:

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• El Procedimiento Administrativo: la actividad de la Administración tiene que seguir un procedimiento determinado en Ley (pasos a seguir, plazos, actos, etc.); que si no cumple => la Admón. actúa de forma ilegítima => causa de nulidad del acto administrativo según el art. 47 y 48 LPAC.
• El sistema de recursos contra actos y disposiciones emanadas de la Administración.
• Tutela judicial. Recurso contencioso-administrativo e interdictos.

Siguiendo a GARCIA DE ENTERRJA, el procedimiento administrativo es "la ordenación unitaria de una pluralidad de operaciones realizadas en actos diversos y de forma heterogénea por órganos de la Administración Pública que, no obstante su relativa autonomía, se concretan en la consecución de un acto resolutorio final".

Existen diversos tipos de procedimientos, generales y especiales; declarativos, ejecutivos o de simple gestión; ordinarios, abreviados y de urgencia; de oficio o a instancia de parte, etc.

Por otra parte el procedimiento administrativo se ha configurado en torno a las denominadas "fases" que hacen referencia a la disposición y sucesión de los distintos trámites que lo componen, así como a las condiciones en que se desarrollan, que resultan necesarios para el cumplimiento de su función institucional en cuanto cauce de una actividad administrativa que ha de ser objetiva, eficaz y regulada por el Derecho en el servicio del interés general.

Las reglas básicas de estas se establecen en el Título IV de la LPAC denominado "de las Disposiciones Generales sobre los Procedimientos Administrativos", arts. 53 al 105, dividido en diversos capítulos que tradicionalmente han servido para establecer las fases del procedimiento:

• Capítulo I. Derechos del interesado en el procedimiento administrativo art. 53
• Capítulo II. Iniciación del procedimiento arts. 54-69
• Capítulo III. Ordenación del procedimiento arts. 70-74
• Capítulo IV. Instrucción del procedimiento arts. 75 - 83
• Capítulo V. Finalización del procedimiento arts. 84-95
• Capítulo VI. Tramitación simplificada del procedimiento art. 96
• Capítulo VII. Ejecución del procedimiento arts. 97 - 105

Los procedimientos administrativos que se encuentran regulados en la LPAC son:

• Procedimiento administrativo común.
• Procedimiento simplificado del administrativo común.
• Procedimiento sancionador.
• Procedimiento de responsabilidad patrimonial

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La regulación del procedimiento administrativo se lleva a cabo a través de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC). Según el art. 1.1: "La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria".

La LPAC es la norma que se va a aplicar en todas las Administraciones Públicas, a los procedimientos administrativos que no tengan una regulación especial y para lo no previsto en la Ley local (carácter básico). Para los procedimientos que tengan una regulación especial, la LPAC tendrá carácter subsidiario.

Iniciación del procedimiento

2. Iniciación La iniciación del procedimiento se regula en los artículos 54 a 69 de la LPAC. De acuerdo con el artículo 54 LPAC: "Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado".

Iniciación de oficio

2.1. Iniciación de oficio La iniciación de oficio tiene lugar cuando la Administración decide por sí misma iniciar el procedimiento, sin que lo haya solicitado un interesado. El supuesto típico es el de los procedimientos sancionadores y otros actos de gravamen o desfavorables, aunque también puede producirse en el caso de actos favorables al interesado, como es el caso de los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (así se contempla en el artículo 65 LPAC).

De acuerdo con el artículo 58 LPAC: "Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia".

Ahora bien, como dispone el artículo 55.1 LPAC "Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento".

Iniciación a solicitud del interesado

2.2. Iniciación a solicitud del interesado El procedimiento puede iniciarse igualmente a solicitud del interesado. Según el artículo 66.1 LPAC:

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"Las solicitudes que se formulen deberá contener:

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente. b) Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la notificación. Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de correo electrónico y/o dispositivo electrónico con el fin de que las Administraciones Públicas les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación. c) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. d) Lugar y fecha. e) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. f) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de identificación. Las oficinas de asistencia en materia de registros estarán obligadas a facilitar a los interesados el código de identificación si el interesado lo desconoce. Asimismo, las Administraciones Públicas deberán mantener y actualizar en la sede electrónica correspondiente un listado con los códigos de identificación vigentes".

En la solicitud deberá indicarse el medio electrónico o, en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la notificación".

Por otro lado, los apartados 2 al 4 del artículo 66 LPAC establecen lo siguiente:

"2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.

3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados electrónicamente o en las oficinas de asistencia en materia de registros de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación.

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4. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas.

Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan".

Lugar de presentación de solicitudes

En cuanto al lugar de presentación, dispone el artículo 16.4 LPAC que:

"Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:

a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1 LPAC [entes que integran el sector público]. b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca. c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero. d) En las oficinas de asistencia en materia de registros. e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes".

Subsanación y mejora de la solicitud

La LPAC contempla la posibilidad de subsanación y mejora de la solicitud. Así, en cuanto a la subsanación, su artículo 68, apartados 1 y 2, establece que:

"1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 [Solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial] u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.

2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del

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