Derecho Administrativo I: sistema de fuentes y potestad reglamentaria

Derecho Administrativo I: Sistema de Fuentes

Lección 2

Tema 2: 1 .- Las singularidades del sistema de fuentes en el ámbito administrativo .- 2 .- La potestad reglamentaria. Concepto y clases de Reglamentos .- 3. Requisitos de validez de los reglamentos .- 4. Los reglamentos ilegales .- 5. Otras fuentes relevantes en el ámbito administrativo

Advertencia Previa

Con la finalidad de facilitar el estudio de la asignatura y el seguimiento de las clases se proporciona una versión escrita de las lecciones que componen el programa, si bien debe tenerse en cuenta que se trata simplemente de un texto- guía que ha de completarse con las explicaciones de clase, el estudio de alguno de los manuales recomendados y la consulta directa de los textos legales.

Singularidades del Sistema de Fuentes en el Ámbito Administrativo

El Derecho Administrativo constituye un ordenamiento jurídico ("es la parte del ordenamiento jurídico general que se refiere a la Administración Pública" GARCÍA DE ENTERRÍA).

Pues bien, dentro del mismo coexisten una serie de distintas "fuentes del Derecho". La regulación de esas fuentes guarda una íntima relación con la forma de Estado y de gobierno en la medida en que determina los órganos con poder normativo y las relaciones que se establecen entre sus productos normativos: se determina la estructura interna del Estado a través de la estructura territorial del ordenamiento jurídico y, además, se dibujan las relaciones interorgánicas y las de los órganos estatales con los ciudadanos (DE OTTO).

En la esfera del Derecho Administrativo, el estudio de las fuentes del Derecho tiene una importancia singular en la medida en que la Administración no sólo es destinataria de normas jurídicas sino también -y éste es el dato singular- el sujeto que produce un mayor número de normas (coparticipación en la función legislativa a través de la remisión por el Gobierno de proyectos de ley a las Cortes, participación directa en la producción legislativa a través de los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos, elaboración de reglamentos, ... ).

El estudio de las fuentes compete, en principio, a todas las ramas del Derecho en la medida en que todas se nutren de normas. No obstante, tradicionalmente ha venido siendo la Parte General del Derecho Civil la que se ha ocupado de su estudio (de ahí la inclusión en el Título Preliminar del Código Civil de una serie de normas generales sobre las fuentes. Sobre ello que se ha dicho que la regulación de las fuentes es materia constitucional e impropia del simple rango de ley ordinaria que aquel Código ostenta).

No obstante, esta clasificación del CC resulta insuficiente para el Derecho Administrativo: en primer lugar, porque no contempla la norma por excelencia en esta Lección 2 rama del Ordenamiento -el Reglamento- aunque se alude ciertamente a ellos (los reglamentos) cuando se habla de las disposiciones que contradigan otras de rango superior (art. 1.2 CC); en segundo lugar, porque ni tiene en cuenta la importancia de los principios generales del Derecho en esta rama del Ordenamiento, que satisfacen la necesidad de autointegración del OJ administrativo y que compensan y suavizan sus rigores positivistas. Por ello debemos entender que el concepto de ley que se emplea en el CC no es el de ley formal -normas con rango de Ley-, sino el material de norma escrita, cualquiera que sea el órgano, legislativo o administrativo, del que emane.

En todo caso, esa enumeración y regulación de las fuentes del Derecho está subordinada a las normas constitucionales que, aun de forma no metódica, regulan el sistema de producción normativa. De la regulación constitucional se desprende que hoy el sistema de fuentes es mucho más complejo que cuando se redactó el CC; esta complejidad deriva no sólo del valor de norma jurídica de la Constitución sino también de la aparición de nuevas clases de leyes desconocidas con anterioridad a 1978: las leyes orgánicas y las leyes autonómicas. A ello hay que añadir que la entrada de España en la Unión Europea supone la aplicación directa e inmediata del derecho comunitario originario y derivado.

Por todo ello, la regulación que sobre las fuentes contiene el CC sólo vale en cuanto sea compatible con la CE. Ésta, efectúa una normación sobre las fuentes - fenómeno que GIANNINI denomina "normación sobre la normación"- y contiene la regulación de las leyes y sus clases, de los decretos-leyes y decretos-legislativos; la previsión de las normas autonómicas en virtud de la distribución de competencias; el reconocimiento de la potestad reglamentaria del Gobierno; la determinación del valor de las sentencias del TC; etc.

En fin, un sistema de fuentes no es la previsión o regulación desarticulada de varias de ellas, sino que supone la existencia de unas normas sobre las fuentes mismas, a fin de ordenarlas o jerarquizarlas asignando a cada una un valor o posición dentro del conjunto. Esta función cumplen los principios de jerarquía normativa y de competencia o de distribución de materias que se verán en los siguientes epígrafes.

Podemos definir las fuentes del Derecho como aquellas manifestaciones normativas, ya de carácter general ya individual, a través de las cuales aquél muestra su vigencia.

Exclusión de Fuentes

Quedan excluidas, por tanto:

• todo hecho, acto o decisión jurídica que carezca de este carácter normativo;
• aquellas fuentes que ayuden o, incluso, den a conocer ellas mismas el Derecho (pe. jurisprudencia y doctrina jurídica), que serán fuentes de conocimiento del Derecho;
• los actos concretos que aparecen como resultados concretizados de las manifestaciones normativas o fuentes.

Clases de Fuentes

Respecto de las clases,

i/ fuentes escritas: Constitución Española, Estatutos de Autonomía (que, en realidad, son leyes orgánicas, pero su virtualidad en el seno del ordenamiento es mayor que el que, de ordinario, tienen aquellas), Leyes (con su diversa tipología) y normas del Lección 2 Ejecutivo con rango de Ley, Tratados Internacionales publicados en España, Derecho Comunitario Derivado, Reglamentos administrativos.

ii/ fuentes no escritas: costumbre y principios generales del Derecho.

iii/ indirectas: los Tratados Internacionales (Concordatos incluidos) firmados pero no publicados, además de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

iv/ directas: tanto escritas como no escritas.

Principios de Legalidad, Competencia y Jerarquía

En un Estado policéntrico, como es el Estado de las Autonomías, la complejidad y la heterogeneidad son dos notas especialmente características: en la medida en que la pluralidad de organizaciones conlleva también una pluralidad de ordenamientos jurídicos se dificulta enormemente la labor de localización de la norma que resulta aplicable al supuesto de la realidad de que se trate, dificultad que se acrecienta con la incorporación a las Comunidades Europeas y la subsiguiente aplicación en España del Derecho Comunitario.

Esta maraña de centros productores de normas es la que determina la necesidad de recurrir a unos principios auxiliares que clarifiquen los ámbitos que sean propios de cada norma, así como los criterios a aplicar para resolver los conflictos que entre ellas puedan existir.

Principio de Legalidad

I/ EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD (remisión)

Principio de Competencia

II/ COMPETENCIA

Se trata de un concepto polisémico, al que se le pueden atribuir significados diversos en función del ámbito al que lo refiramos (pe .: Ordenamiento jurídico, Comunidades Autónomas, Entidades Locales, actos administrativos .... ).

En el ámbito del ordenamiento jurídico puede definirse como la concreción jurídica, precisa y delimitada del poder. De forma más concreta vendría a ser la atribución a un órgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás. Así, la característica del Estado Autonómico como Estado policéntrico es la división territorial del poder: cada centro posee su propio poder, su propia competencia para producir su propio Derecho y construir su propio Ordenamiento jurídico.

La distribución de competencias entre el Estado y las CCAA la realiza la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las leyes del art. 150 de la Constitución: bloque de la constitucionalidad. Son, pues, los Estatutos de Autonomía, en tanto que norma institucional básica de las Comunidades Autónomas, los que recogen las competencias de la CA respectiva (art. 147.2 d CE), si bien los Estatutos se mueven dentro de los criterios de los arts. 148, 149 y 150 CE.

3 Derecho Administrativo I

División de Competencias

Se trata de una división de competencias de carácter complejo por dos razones fundamentalmente:

a/ la competencia es unas veces exclusiva y otras compartida entre los diversos entes en cuestión;

b/ existe una distribución tanto material como funcional, es decir, en función de las materias sobre las que se ejerce (pe .: relaciones internacionales) y de la función que les compete (pe .: legislación básica, legislación de desarrollo), sin que exista obstáculo alguno a que ambos criterios se entremezclen.

Caso de existir un conflicto entre los entes afectados acerca de la titularidad de la competencia, será el Tribunal Constitucional el que lo decida (art. 161.1.c CE).

Manifestaciones del Criterio de Competencia

Existen dos manifestaciones principales de este criterio:

a/ aquel centro que tenga atribuida la competencia (material o funcional) puede dictar normas en base a ella con exclusividad, por lo que puede eficazmente impedir que otro sujeto que carezca de ella lo haga;

b/ en la medida en que a lo largo de la Constitución existen determinadas materias reservadas a ley, sólo aquellos centros que tengan reconocida la potestad legislativa podrán regular estos sectores (al igual que sucede con la LO).

Principio de Jerarquía

III/ JERARQUÍA

Es la ordenación jerárquica de las diversas formas que pueden adoptar las normas (en este sentido se otorga a algunos tipos de ellas un valor o fuerza de obligar superior al de otras). A esta ordenación formal coadyuva también la diversa denominación con que se conocen unas y otras normas: ley, las normas aprobadas por las Cortes; real decreto, las del Gobierno; órdenes, las de los Ministros; resoluciones, las disposiciones de autoridades inferiores (art. 24 LG).

Además, la ordenación vertical de las fuentes, según el principio de jerarquía, supone una estricta subordinación entre ellas, de forma que la norma superior siempre deroga la norma inferior (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice la norma superior (fuerza pasiva).

El principio de jerarquía opera solamente ad intra en cada Ordenamiento, sin que puedan establecerse relaciones jerárquicas entre dos normas pertenecientes a Ordenamientos distintos, ya que estas relaciones entre dos ordenamientos se rigen por otros principios (p.ej. de .: principio competencia, de suplencia, ... ).

Vertientes del Principio de Jerarquía

Este principio se manifiesta en dos vertientes:

a/ primacía del Derecho escrito sobre el no escrito (art. 1 CC), a pesar de que en el ámbito del Derecho Administrativo los principios generales del Derecho tengan una especial importancia en su función de suavizar el rigor positivista que impera;