El procedimiento administrativo: principios generales y fases

DERECHO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

2024/2025

TEMA 6

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. El procedimiento como garantía: principios generales
2. El procedimiento administrativo común: significado y evolución
3. La Administración electrónica y la digitalización de la actuación administrativa
4. Las reglas de ordenación del procedimiento
5. Las fases del procedimiento:
   1. Iniciación
   2. Instrucción
   3. Terminación

Correspondencia con los manuales

DER: M. Sánchez Morón, Capítulo XII (epígrafes I a V) TS: Moreu Carbonell y Bermejo Latre, Tema 6 (completo) RRLL: Gamero Casado, Fernández Ramos y Mora Ruiz, Temas 13 y 14 (completos) Ampliación: E. García de Enterría y T.R. Fernández, Tomo II, Capítulo XXII (completo)

PLANTEAMIENTO Y OBJETIVOS

El Tema estudia el procedimiento administrativo, como cauce formal para la toma de decisiones por parte de las Administraciones Públicas. Se trata de un aspecto nuclear de la parte general del derecho administrativo, que enlaza directamente con el principio vinculación positiva de la Administración a la Ley: las Administraciones deben actuar con pleno sometimiento al ordenamiento jurídico, lo que incluye el deber de observar cauces procedimentales predeterminados legalmente para sus distintas actuaciones. En esta lección se atenderá a la regulación del procedimiento administrativo común en la LPAC, para el dictado de actos administrativos resolutorios. En concreto, se atenderá a la relevancia del procedimiento para la garantía de intereses relevantes (corrección jurídica de las decisiones, participación de los interesados en la toma de dichas decisiones y posibilidad de control de las mismas), al significado del procedimiento administrativo común y su evolución, y a la regulación concreta de su desarrollo: reglas de ordenación y trámites principales previstos para sus fases de iniciación, instrucción y terminación. Se aludirá, también, a la realidad de la Administración electrónica y la consiguiente electronificación de la tramitación procedimental, que pude implicar, incluso la digitalización de las decisiones administrativas como «actuaciones administrativas automatizadas».

Los objetivos del Tema son los siguientes:

• Comprender la relevancia del procedimiento administrativo desde la perspectiva de la configuración constitucional de la Administración y los principios que rigen su actuación.
• Entender el significado del procedimiento administrativo común regulado en la LPAC.
• Conocer los principales aspectos de la evolución de la regulación del procedimiento administrativo común, en especial, el avance de la denominada Administración electrónica.
• Asimilar y entender el funcionamiento de las reglas de ordenación del procedimiento administrativo.
• Conocer la estructura del procedimiento administrativo e identificar los principales trámites de sus distintas fases.
• Comprender el significado del silencio administrativo y su régimen jurídico según la LPAC.

1. EL PROCEDIMIENTO COMO GARANTÍA: PRINCIPIOS GENERALES

Concepto básico de procedimento administrativo

• Sucesión de actos administrativos de trámite y de actuaciones de la persona interesada, con el fin de dictar una decisión administrativa sobre un determinado asunto
  • Importancia del ingrediente temporal
  • Necesidad de distinguir con claridad entre actos de trámite (instrumentales) y acto definitivo (resolutorio)
• Triple valor del procedimiento como garantía para los interesados
  • Mayor probabilidad de que la Administración adopte una decisión adecuada
  • Permite la participación en el procedimiento
  • Facilita el control (administrativo y judicial) de las decisiones administrativas

Imperativos constitucionales en la regulación del procedimiento

• Art. 9.2 CE, deber de facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social
  • Participación de los interesados a lo largo del procedimiento
• Art. 24.1 CE, tutela judicial efectiva
  • Posibilidad de control de la actuación administrativa (verificación del procedimiento seguido
• Art. 103.1 CE, sometimiento pleno a la Ley y al Derecho
  • Vinculación positiva a la Ley implica seguir los cauces de actuación predeterminados
• Art. 106.2 CE, responsabilidad patrimonial de la Administración
  • Implica la existencia de un procedimiento para su exigencia
• Art. 105 CE, necesidad del procedimiento y reserva de Ley para su regulación, que incluirá trámite de audiencia
  • Toda potestad está sujeta a procedimiento
  • Reflejo en el art. 34.1 LPAC
  • Posible nulidad absoluta del acto en caso contrario (art. 47.1.e LPAC)
• Art. 149.1.18ª CE, competencia del Estado para regular el procedimiento administrativo común
  • Las CCAA ostentan competencias para regular especialidades en los procedimientos
  • Se reconoce una conexión entre norma sustantiva y norma de procedimiento (la competencia en una materia implica la competencia para regular procedimientos en dicha materia)

2. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: SIGNIFICADO Y EVOLUCIÓN

Evolución de la regulación del procedimiento administrativo

• Ley de bases del procedimiento administrativo de 19 de octubre de 1889 («Ley Azcárate»)
• Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958
  • Unifica las reglas de procedimiento en la Administración del Estado, y posteriormente en todas las demás AA.PP., con flexibilidad regulativa para los distintos procedimientos
• LPC (Ley 30/1992, de 26 de noviembre)
  • Adaptación a la CE 1978, pero regulación sustancialmente continuista
  • Críticas generalizadas que llevaron a afrontar una importante reforma por Ley 4/1999: respetó la sistemática pero incorporó novedades (por ejemplo: silencio y revisión de actos)

STC 50/1999 afectó al régimen de los órganos colegiados, declarando el carácter no básico de ciertos preceptos, e interpretando los arts. 36.2 y 36.3 (lengua de los procedimientos)

• Modificación sustancial por la LAE (Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos)
  • DD Única: deroga los preceptos de la LPC sobre la materia (arts. 38.9, 45.2, 45.3, 45.4, 59.3 y DA 182)
  • Complemento de la LPC para la tramitación electrónica
  • Plazo de adaptación inicial a los medios electrónicos: 31 de diciembre 2009 para la AGE; más laxo apara CCAA y entidades locales
  • Principios y criterios:
    • Interconexión e interoperabilidad en una «Red de comunicaciones de las Administraciones Públicas españolas», enlazada además con la UE (art. 43 LAE)
    • Principios de neutralidad tecnológica y progresiva adaptabilidad (art. 4.j LAE)
    • Principios de accesibilidad y seguridad (art. 3.3 LAE)
• Modificaciones derivadas de la transposición de la «Directiva Bolkestein» (Directiva 2006/123/CE)
  • Ley 7/2009, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio («Ley paraguas»)
    • Principios regulatorios compatibles con las libertades de establecimiento y de libre prestación de servicios
    • Supresión de barreras y reducción de trabas en el acceso a las actividades de servicios

Reconsideración de los instrumentos de intervención de las AAPP en la materia

• Simplificación de los procedimientos
• Ley 25/2009 («Ley ómnibus»): modificación de cerca de 50 leyes estatales, entre ellas LPC, LAE y LBRL
  • Acoge el principio de la medida menos restrictiva en la intervención administrativa de policía (autorización como excepción)
  • Introduce las figuras de la declaración responsable y comunicación (previa)
  • Modifica el régimen del silencio administrativo: silencio positivo como regla en procedimientos iniciados a solicitud del interesado (con excepciones)

Regulación vigente: LPAC y LRJSP 2015

• Derogaciones operadas por ambas normas (DD Única LPAC y LRJSP)
  • LPC, LAE, LOFAGE, Ley 28/2006 de Agencias estatales
  • RD 429/1993 (proc. responsabilidad patrimonial) y RD 1398/1993 (proc. potestad sancionadora)
  • RD 772/1999 (solicitudes, escritos y comunicaciones ante la AGE)
  • Derogaciones parciales (art. 87 LBRL, RSCL1, TRRL2, LES3, RD 1671/2009 desarrollo de la LAE, Ley 50/2002 Fundaciones, LRSP4)
  • Modificaciones (Ley 59/2003 firma electrónica, LJS5)

Alcance de las novedades

1 Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales. 2 Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. 3 Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. 4 Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público. 5 Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.

• Escasas modificaciones materiales (no obstante, algunas relevantes)
  • Nueva distribución de la regulación: procedimiento y acto (LPAC) / organización y competencias (LRJSP)
  • LPAC (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Proc. Admin. Común de las AAPP)
    • Estatus de los administrados y los interesados
    • Principios de actuación
    • Actos administrativos y su revisión
    • Elementos del procedimiento administrativo común
    • Iniciativa legislativa y potestad reglamentaria
    • Elementos de procedimientos específicos (sancionador y responsabilidad patrimonial)
  • LRJSP (Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público)
    • Principios organizativos, órganos y competencia
    • Principios de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial de las AAPP
    • Principios del funcionamiento electrónico
    • Régimen de los convenios administrativos
    • Organización de la AGE, del Sector Público Institucional y relaciones interadministrativas

Significado del procedimiento administrativo común

Las normas de la LPAC son comunes a los procedimientos administrativos, pero con algunas precisiones

• Ámbito subjetivo (art. 2 LPAC). Algunas AAPP no están sometidas a la LPAC: