Apuntes de Derecho Administrativo I, curso 2023/2024

TEMA 11. EL ACTO ADMINISTRATIVO

Sumario: 1. Concepto y caracteres. 2. Clases de actos administrativos

1. CONCEPTO Y CARACTERES

1.1. Concepto

Desde un punto de vista formal, la actividad de las Administraciones públicas se puede reconducir básicamente a cuatro grandes categorías: (1) el dictado de normas (reglamentos), (2) la toma de decisiones unilaterales con efectos jurídicos frente a terceros (actos administrativos), (3) la celebración de contratos, y (4) lo que se denomina actividad material o técnica de la Administración, que es característica de la prestación de ciertos servicios públicos, como la enseñanza (dar clases), la sanidad (curar enfermos), etc. Dicho de otra manera, el ejercicio de las potestades que el ordenamiento jurídico atribuye a las Administraciones públicas se traduce básicamente, desde un punto de vista formal, en la realización de actividades de alguno de estos cuatro tipos.

De los reglamentos ya nos hemos ocupado en los temas relativos al sistema de fuentes. De los contratos y la prestación de servicios públicos lo haremos en el curso que viene (Derecho administrativo II). Vamos a ocuparnos, pues, ahora, de los actos administrativos, que, por lo demás, constituyen la forma más característica de la actuación de las Administraciones públicas en contraposición con la forma habitual de relacionarse entre sí los particulares con arreglo al Derecho privado, que es el acuerdo de voluntades (el contrato).

Los actos administrativos se pueden definir de la siguiente manera (Martín Mateo). Acto administrativo es toda declaración unilateral, no normativa, de la Administración, sujeta al Derecho administrativo.

Cualquier actuación de la Administración que reúna estos caracteres, sobre los que ahora volveremos, es un acto administrativo y, con independencia de su contenido, que puede ser muy variado (imposición de una multa, otorgamiento o denegación de una licencia de obras, concesión o denegación de una beca, etc.), tiene un régimen jurídico común en materia de validez, eficacia (autotutela), procedimiento y recursos, que se contiene fundamentalmente en dos leyes: la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC) y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA), que iremos estudiando a lo largo de los temas siguientes.2

Según jurisprudencia constitucional constante (por todas, STC 227/1988, de 29 de nov), el régimen jurídico de los actos administrativos (validez, eficacia, recursos, etc.) forma parte, desde el punto de vista competencial, de la materia "procedimiento administrativo común", que es competencia estatal (art. 149.1.18 CE). Por eso, su regulación es la misma para todas las Administraciones públicas (Administración General del Estado, Administraciones autonómicas, entidades locales, etc.) y se contiene hoy, como ya se ha indicado, en la Ley (estatal) 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC). Tambien la legislación procesal es competencia estatal (art. 149.1.6 CE), y en lo tocante a los procesos contencioso- administrativos se contiene hoy en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA).

1.2. Caracteres

De la definición anterior se deducen los cinco caracteres de los actos administrativos, que, brevemente explicados, son los siguientes:

A) Declaración

Cuando se indica que los actos administrativos son "declaraciones" lo que se quiere decir es que se trata de una modalidad de actuación formalizada, lo que permite distinguirla de lo que antes hemos denominado actividad material o técnica.

En los actos administrativos por antonomasia, que son las resoluciones que ponen fin a los procedimientos, la "declaración" es una declaración de voluntad (es decir, un negocio jurídico). No obstante, para incluir dentro del concepto de acto administrativo toda la gama de actos de tramite que se suceden a lo largo del procedimiento hasta llegar a la resolución final, se suele añadir que los actos administrativos pueden ser también declaraciones de juicio (por eje., informes), de conocimiento (por eje., certificados) 0 de deseo (por eje., propuestas de resolución).

B) Unilateral

El acto administrativo es una declaración (de voluntad) unilateral, es decir, que produce consecuencias jurídicas por la sola voluntad de que quien la emite, en este caso la Administración. Este rasgo, esencial de los actos administrativos, permite distinguirlos de los contratos, que son negocios jurídicos bilaterales, es decir, que producen consecuencias jurídicas gracias a la concurrencia de voluntades de al menos dos sujetos.

C) No normativa

Los actos administrativos no tienen contenido normativo, sino que constituyen una aplicación de normas a casos concretos. Esta nota permite distinguir los actos administrativos de los reglamentos.3

D) De la Administración

Obviamente, el régimen de los actos administrativos se aplica en principio solamente a los actos procedentes de las Administraciones públicas (no de otros sujetos, públicos o privados).

No obstante, hay que tener en cuenta, como vimos al estudiar en un tema anterior el concepto de Derecho administrativo, que ese mismo régimen se aplica también a los actos de otros poderes públicos que no son Administración pública (legislativo y judicial) dictados en ámbitos no principales, sino accesorios o instrumentales de su actividad (personal, contratos y gestión patrimonial), actos que por esta razón se pueden considerar también a efectos prácticos como administrativos y que reciben el nombre de actos "materialmente administrativos".

E) Sujeta al Derecho administrativo

Por fin, hay que tener también presente que el régimen propio de los actos administrativos (autotutela, etc.) se aplica a los actos que dicta la Administración cuando actúa sometida al Derecho administrativo, que es lo habitual.

En aquellos casos, que también estudiamos al tratar del concepto de Derecho administrativo, en los que la Administración actúa con arreglo al Derecho privado (que constituyen la excepción y se refieren siempre, como vimos, a facetas instrumentales de su actividad, como personal, contratos y gestión patrimonial, como por eje. el despido de un empleado contratado en régimen laboral), los actos de la Administración son simplemente eso, actos de la Administración, pero no "actos administrativos", ni tienen el régimen propio de éstos (impugnación ante los tribunales de lo contencioso-administrativo, etc.), sino un régimen de Derecho privado (impugnación ante los tribunales civiles o de lo social, etc.)

2. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

Se pueden hacer muchas clasificaciones relevantes de los actos administrativos. En este momento, vamos a detenernos solamente en cuatro: por sus destinatarios, por sus efectos, por sus posibilidades de revisión judicial y por su grado de predeterminación normativa. Esta última nos permitirá introducir un concepto nuevo, el de los llamados "actos políticos".

2.1. Por sus destinatarios

En virtud de este criterio se puede distinguir entre actos dirigidos a una persona o a un grupo de determinado de personas (la imposición de una multa, la concesión o denegación de una licencia de obras, etc.) y actos dirigidos a una pluralidad indeterminada de sujetos (por eje., las convocatorias de becas o de oposiciones).4

Esta distinción tiene relevancia en cuanto a la forma de iniciación de los efectos del acto, que, como veremos en un tema posterior, exige siempre que el acto se ponga en conocimiento de sus destinatarios. En el caso de actos dirigidos a una persona o grupo de determinado de personas, la manera de hacerlo es la notificación (que es una forma de comunicación personal). Y en el caso de los dirigidos a una pluralidad indeterminada de sujetos, la publicación en un diario oficial (forma de comunicación impersonal).

2.2. Por sus efectos

Por sus efectos, esto es, por las consecuencias jurídicas que producen sobre sus destinatarios, cabe distinguir entre actos favorables (también llamados declarativos de derechos) y desfavorables (también denominados de gravamen).

Actos favorables son los que amplían la esfera jurídica de sus destinatarios o, sencillamente, los que satisfacen los intereses de sus destinatarios. Y desfavorables, los que restringen la esfera jurídica de sus destinatarios o, más en general, los que no satisfacen los intereses de sus destinatarios.

Así, para quien se ve envuelto en un procedimiento sancionador (por eje., por la posible comisión de una infracción de tráfico), la imposición de una multa es obviamente un acto desfavorable, y sin embargo el archivo del procedimiento sin sanción sería un acto favorable. O, para quien concurre a una convocatoria de becas, la concesión de la beca es un acto favorable, y sin embargo su denegación sería un acto desfavorable. Los ejemplos se pueden multiplicar fácilmente.

La distinción entre actos favorables y desfavorables es relevante en muchos aspectos del régimen jurídico de los actos administrativos [motivación (los actos desfavorables han de ser siempre motivados), silencio administrativo, revisión de oficio, etc.], como iremos viendo en temas posteriores.

2.3. Por sus posibilidades de revisión judicial

No todo acto administrativo es impugnable sin más ante los tribunales de lo contencioso-administrativo, sino que ha de cumplir para ello una serie de requisitos. Para precisarlos hay que establecer primero las siguientes distinciones: entre actos definitivos y de trámite, entre actos que ponen fin y que no ponen fin a la vía administrativa, y entre actos firmes y actos que no son firmes.

A) Actos definitivos y actos de trámite

Actos definitivos son las resoluciones que ponen fin a los procedimientos administrativos (por eje., la que impone una multa por una infracción de tráfico, la que concede o deniega una licencia de obras, etc.). Y actos de trámite son todos aquellos que se suceden a lo largo de un procedimiento hasta llegar a la resolución final (por eje., en un procedimiento sancionador, el acto de incoación del procedimiento, el de concesión de un plazo para formular alegaciones y proponer pruebas, el de admisión o no a trámite de las pruebas propuestas, etc.)