La actividad administrativa de intervención y sus técnicas de control

Las formas de la actividad administrativa

La acción que las Administraciones desarrollan en nuestros días alcanza un grado tal de desarrollo que, si excluimos los ámbitos estrictamente privados, prácticamente no existe sector ó campo en el que se encuentran insertos los sujetos privados en los que las mismas no se encuentren presentes de modo directo o indirecto.

La búsqueda de una clasificación mediante la que podamos sistematizar toda esa ingente actividad ha llevado a establecer unos criterios de distinción a través de los cuales se ha podido clarificar cuales son las formas principales de la actividad administrativa.

Actualmente, se atiende al impacto real que los propios actos de la Administración tienen sobre los sujetos privados que habrán de soportarlos, es decir, se han dejado a un lado otros criterios igualmente defendibles de los que se podría haber servido el clasificador como el de si las potestades administrativas que operan son de una naturaleza u otra, o si las personas jurídicas que las actúan son siempre las organizaciones administrativas de modo directo o si lo hacen a través de entidades instrumentales.

De este modo se ha llegado a perfilar una clasificación de las actividades de las Administraciones que se asienta sobre un trio básico de formas que encontramos pacíficamente recogidos en todos los manuales y cursos:

• a) Actividad de intervención, de policía o de limitación, que es aquella que condiciona el actuar de los sujetos privados incidiendo en su esfera jurídica.
• b) Actividad de fomento, incentivadora o subvencional, mediante la que las Administraciones, sirviéndose del interés público concurrente, orientan el actuar de esos sujetos en las direcciones que le parezcan mejores en cada momento.
• c) Actividad de servicio público o prestacional a través de la cual se organizan determinados servicios que se prestan a la colectividad para que puedan desarrollar en plenitud sus actividades tanto como seres humanos como en sus prolongaciones profesionales, económicas, laborales, sociales, etc.

En cuanto se han venido a producir intervenciones de las Administraciones en una posición cuasijudicial, especialmente en relación con los conflictos que pueden suscitarse entre empresas y consumidores, lo que se ha dado en denominar actividad arbitral, y que ha posibilitado la emergencia de un cuarto ámbito de actividad. A ella se ha sumado una quinta a partir de su segregación de la actividad de policía (que mantuvo, no obstante, la policía de seguridad en su interior) generándose un espacio propio para la actividad administrativa sancionadora, de creciente e imparable protagonismo.

Concepto de actividad de intervención

Si bien de modo muy general podemos estimar que el término de policía y el de intervención podría tener algún género de equivalencia este último ha acabado por imponerse debido a las enormes ventajas que presenta, quedando aquel otro como un término con ribetes doctrinales de residuo histórico y no sostenido ya por las leyes actuales aplicables.

En efecto, es difícil encontrar expresado hoy día el término policía en ningún texto legal de importancia, dando mayor importancia al término de intervención administrativa. De conformidad con lo que decimos, el propio art. 4 de la LRJSP se refiere a los principios de intervención de las Administraciones públicas para el desarrollo de una actividad y no encontramos referencia alguna al término policía ni en este texto legal ni en la LPAC, ni tampoco en las más relevantes leyes.

La policía es un tipo de intervención administrativa vinculada o bien al denominado orden público o bien a la que se ha venido a producir en sectores concretos de actividad (por ejemplo, la vieja policía de espectáculos, la policía fitosanitaria, etc.).

La intervención es la actividad que desarrollan los particulares y en relación con las cuales las Administraciones se encuentran presentes actuando las potestades que le confieren el ordenamiento jurídico, potestades que pueden ser diferentes a ellas precisamente para no restar potencia a esa actividad y que, por tener trascendencia económica, social, o de cualquier otra naturaleza el Estado no quiere desvirtuar con su intervención. En las últimas décadas se ha abierto paso el referirse a un tipo de intervención específica que se articula mediante técnicas de naturaleza regulatoria.

Límites a la actividad administrativa de intervención

La intervención de las Administraciones en la esfera de actuación de los sujetos privados se efectúa a través de las potestades relacionales, potestades de operatividad ad extra y que por definición se encuentran limitadas en su ejercicio por el propio ordenamiento jurídico.

Esta modalidad administrativa de intervención tiene unos límites que encontramos formulados de modo ilustrativo en algunas leyes especialmente significadas, como sucede, por ejemplo, en la LRBRL de 1985 que, en su artículo 84 determinó que la actividad de intervención se ajustaría, en todo caso, a los principios de igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines justificativos y respeto a la libertad individual.

Hoy en la versión que a dicho precepto ha dado la ley 25/2009, de 22 de diciembre, se nos habla de "igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue" (art. 84.2), debiéndose añadir a la anterior relación el principio de legalidad, el de seguridad y el de no indemnización de dichas actuaciones.

El principio de legalidad

La intervención ha de quedar fundamentada, anclada podría decirse en el ordenamiento jurídico, actuando este como su principal fuente de legitimidad. Aquí habría que incluir a la Ley, esto es, todo el bloque de leyes y disposiciones reglamentarias vigentes, y al Derecho, incluyendo por lo tanto los principios generales del Derecho, las normas consuetudinarias y la doctrina legal. Esto se encuentra recogido en artículos como el 103.1 CE o el artículo 3.1 de la LRJSP, el 70 de la LRJCA, y un largo etc.

Otra fórmula es la del establecimiento de unos cauces concretos para canalizar dicha intervención administrativa en razón de la legalidad. Es el caso de las leyes locales, donde podemos encontrar un listado bien preciso de figuras y técnicas que pueden ser empleadas por el conjunto de entidades que integran la esfera local. Ahí tenemos el artículo 84 de la LRBRL de 1985, en la versión que ha dado a este precepto la ley 25/2009, de 22 de diciembre, sobre libre acceso a las actividades y servicios y su ejercicio.

La seguridad jurídica

Se trata de un principio esencial dentro del ordenamiento jurídico en general. Según la jurisprudencia constitucional, la seguridad jurídica "es suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, pero que, si se agotara en la adición de estos principios, no hubiera precisado de ser formulado expresamente. La seguridad jurídica es la suma de estos principios, equilibrados de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad". Y proyectándolo en un supuesto concreto "la seguridad jurídica introduce un factor de racionalidad en el ejercicio del poder al fundirse con la garantía constitucional de la tutela judicial".

El principio de igualdad, buena fe y confianza en la Administración

La igualdad como criterio finalístico y de actuación de los poderes públicos tiene una vinculación con el modo de actuar de las Administraciones públicas, de tal forma que las mismas no pueden desentenderse del mismo en ninguna circunstancia. Por ello, ha de tratarse de la misma forma a cuantos se encuentran en la misma situación jurídica, deben de ordenarse los recursos para alcanzar ese fin, puede interponerse recurso de amparo frente a actuaciones que puedan violentar la igualdad de trato, etc. A ello se une el especial respaldo constitucional que este principio tiene cuando lo proyectamos sobre el actuar administrativo.

Esencialmente relacionados con los principios de igualdad y de seguridad se encuentran el de buena fe y el de confianza. La buena fe, en el ámbito civil rige las relaciones entre los distintos sujetos jurídicos, y también se proyecta en el ámbito de la actividad relacional de las Administraciones públicas.

El principio de confianza, supone que el administrado no tiene por qué desconfiar del actuar y en la conducta administrativa que habrá de seguirse en relación con determinados ámbitos y asuntos administrativos, de tal manera que cuando el actuar o conducta esperado es diferente sin base o fundamento se produce una defraudación de esa confianza que se había depositado en la Administración actuante: se habla entonces de confianza legítima. Las Administraciones públicas deberían respetar siempre en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. Este doble criterio se encuentra ahora recogido en el artículo 3.1 in fine de la LRJSP junto al de lealtad institucional.

Los principios de congruencia y de proporcionalidad y los de respeto a la libertad individual y de elección de la medida menos restrictiva

Tradicionalmente han sido los de congruencia y proporcionalidad los criterios que quedaron recogidos en nuestra legislación histórica, pero hoy se engloba hasta las previsiones (parciales) que pudieran haber existido con anterioridad con otras más acordes con las determinaciones del Estado constitucional. Actualmente se nos presenta en el actual art. 4 de la LRJSP bajo el siguiente aspecto legal:

Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad.

1. Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público, y justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.
2. Las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de los requisitos aplicables según la legislación correspondiente, para lo cual podrán comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que se produzcan.

Estamos ante un precepto legal relevante ya que afecta al ejercicio de los derechos, de cualquier derecho, como del desarrollo a través de la imposición de requisitos y condiciones administrativas de cualquier actividad, ya sea humana, social, económica, solidaria, etc.

La intervención administrativa estará marcada por la elección de la medida menos restrictiva, y por la motivación de tal elección en la necesidad de protección del interés público y en su adecuación a los fines perseguidos sin que puedan producirse discriminaciones algunas. Aunque aparentemente el cumplimiento de los requisitos no parece ser lo más importante en un primer momento, las Administraciones siguen teniendo la autoridad para asegurarse de que se cumplan. Para ello, cuentan con diversas facultades, como: Comprobar (que se cumplen los requisitos.) Verificar (que la información proporcionada es correcta.) Investigar (situaciones que puedan afectar el cumplimiento.) Inspeccionar (hechos, documentos o actividades relacionadas.)