El Derecho Administrativo: Concepto, Contenido y Fuentes

El Derecho Administrativo: Concepto y Contenido

Orígenes del Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo surgió como manifestación de las concepciones jurídicas de la Revolución francesa y como una reacción directa contra las técnicas de gobierno del absolutismo. Este partía de un principio básico: la fuente de todo Derecho es la persona subjetiva del Rey en su condición de representante de Dios en la comunidad, lo que implica que puede actuar tanto por normas generales como por actos singulares o por sentencias contrarias a aquellas. Los revolucionarios rechazaban ambas cosas afirmando que la fuente del Derecho no está en ninguna institución supuestamente trascendental a la comunidad, sino en esta misma, en su voluntad general; y a la vez, sólo hay una forma legítima de expresión de esa voluntad, la ley general, la cual ha de determinar todos y cada uno de los actos singulares del poder.

Concepto y contenido del Derecho Administrativo

La mayor parte de los conceptos que de Derecho Administrativo se han dado vienen impuestos por una doble consideración: que el Derecho Administrativo es esencialmente la rama jurídica reguladora de la organización y funcionamiento de la Administración pública, lo cual parece evidente, y que, por otra parte, no toda la normativa aplicable con fines de organizar o hacer actuar a la Administración pública es, sin embargo, Derecho Administrativo. Dicho de otra forma, la necesidad de elaboración de un concepto del Derecho Administrativo viene impuesta porque el criterio subjetivo, la presencia de la Administración en una relación jurídica cualquiera, es insuficiente para hacer de esa relación una sujeta al Derecho Administrativo, ya que a menudo ésta se somete al Derecho privado al actúan sin imperium.

De acuerdo con las dos notas fundamentales citadas, esto es, el Derecho Administrativo es el Derecho de la Administración, y el Derecho Administrativo es un Derecho distinto del privado y, por consiguiente público, Entrena Cuesta define el Derecho Administrativo como "el conjunto de normas de Derecho Público interno que regulan la organización y actividad de las Administraciones públicas ".

Por su parte, García de Enterría, después de recordar la existencia de dos clases de Derechos: Derechos generales y Derechos estatutarios, entiende que el Derecho Administrativo no es el Derecho propio de unos órganos o de un poder, ni tampoco el Derecho propio de una función, sino un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho Común.

› De estas definiciones se desprenden los siguientes rasgos:

• El Derecho Administrativo es un Derecho Público.

Por lo pronto hay que decir que el Derecho Administrativo es un Derecho Público del que constituye una de sus ramas más importantes. Siendo la Administración Pública la única personificación interna del Estado, cuyos fines asume, y siendo también dicha persona el instrumento de relación permanente y general con los ciudadanos es licito decir que el Derecho Administrativo es el Derecho Público interno del Estado por excelencia.

TEMA 5. EL DERECHO ADMINSITRATIVO Y SUS FUENTES2

• El Derecho Administrativo es un Derecho interno.

El Derecho Administrativo es una parte del Derecho público interno, porque aquel sector del Derecho Internacional que regula la organización y actividades de las Administraciones Internacionales no debe integrarse dentro del Derecho Administrativo, sino en el Derecho Internacional Administrativo.

• Regula la organización y la actuación de las Administraciones Públicas.

De lo que se deriva:

• Que la regulación de la organización administrativa tiene carácter jurídico.
• Que las normas que constituyen el Derecho Administrativo, de una parte disciplinan la organización administrativa y de otra las relaciones de la Administración Pública, afectando las segundas de forma inmediata a los derechos o intereses de los administrados.
• Que el Derecho administrativo tiene un contenido tridimensional: regula la organización administrativa; las relaciones entre entes públicos; y, finalmente, se ocupa de las relaciones entre los entes públicos y los particulares.

• La presencia de una Administración Pública es requisito necesario para que exista una relación jurídico-administrativa.

El carácter estatutario del Derecho Administrativo comporta una última y decisiva consecuencia: para que exista una relación jurídico-administrativa es preciso que, al menos, una de las partes en la relación sea una Administración Pública.

Características del Derecho Administrativo

Autonomía del Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo no consiste en un conjunto de normas excepcionales frente al derecho general representado por el Derecho civil, sino que constituye el ordenamiento común de la Administración Pública, es decir, un sistema jurídico autónomo paralelo al Derecho privado. De aquí que:

1. En caso de lagunas, no se aplicarán directamente ni por vía analógica las normas del Derecho privado, sino otras normas pertenecientes al ordenamiento administrativo, o los principios generales del Derecho, y sólo subsidiariamente, cuando falle la técnica antes indicada, se acudirá al Derecho privado.
2. Los principios generales aludidos serán, a su vez, en primer grado, los del ordenamiento jurídico- administrativo.
3. La interpretación de las normas que integran este ordenamiento no deberá estar necesariamente ligada a los principios que rigen el Derecho privado, sino que podrá estar regido por principios peculiares del Derecho administrativo.

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Equilibrio entre privilegios y garantías

La Administración Pública que tiene como objetivo la satisfacción de los intereses generales, dispone para ello de un elenco de potestades reconocido por el Derecho administrativo (potestad expropiatoria, ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, etc). Ahora bien, al lado de esos privilegios, el Derecho administrativo también coloca una serie de garantías o controles como son el de atenerse a un procedimiento determinado para la producción de los actos administrativos, la limitación en la selección de sus contratistas, etc.

Carácter contingente del Derecho Administrativo

Como ha señalado García Enterría, y como podemos observar con la simple lectura de los Diarios Oficiales, la producción de normas de carácter administrativo reguladoras de la actuación de las Administraciones Públicas en inmenso y no tiene parangón alguno con las normas de Derecho privado que tiene una gran estabilidad. Esta característica, ha llevado a Carl Schmitt a denominar al Derecho Administrativo como ordenamiento de "legislación motorizada".

Las Fuentes del Derecho Administrativo: Fuentes Directas e Indirectas

Caracteres de las fuentes

El problema de las fuentes del Derecho se plantea en el Derecho Administrativo en términos similares a las restantes disciplinas jurídicas en lo que atañe a las diversas acepciones del término fuente (de producción, de conocimiento, etc.), las clases de las mismas (escritas y no escritas, primarias o secundarias, directas o indirectas), principios de articulación entre unas y otras, etc.

En cualquier caso, el capítulo de las fuentes del Derecho, aunque no sea su objeto central, tiene en el Derecho Administrativo una importancia muy superior a la de otras disciplinas. La razón está, sin duda, en que la Administración no sólo es como los restantes sujetos del Derecho, un destinatario obligado por las normas jurídicas, sino al propio tiempo un protagonista importante -y cada vez más- en su elaboración y puesta en vigor. Esta participación de la Administración en la creación del Derecho se manifiesta de tres formas:

1. Por la coparticipación de la Administración, dirigida por el Gobierno, en la función legislativa del Parlamento mediante la elaboración de los proyectos de Ley, su remisión posterior al órgano legislativo e, incluso, la retirada de los mismos.
2. Por su participación directa en la propia función legislativa elaborando normas con valor de Ley, que por ser dictadas por el Gobierno reciben el nombre de Decretos Legislativos y Decretos-Leyes.
3. A través, por último, de la elaboración de los reglamentos, normas de valor inferior y subordinado a las normas con rango de Ley, pero que constituyen cuantitativamente el sector mas importante del ordenamiento jurídico.

TEMA 5. EL DERECHO ADMINSITRATIVO Y SUS FUENTES4

Además de ese protagonismo en la creación de las fuentes escritas, debe resaltarse que las no escritas, llamadas también indirectas o complementarias, tienen un valor muy distinto en el Derecho Administrativo que en el Derecho privado. Así, el menor valor de la costumbre está sobradamente compensado por la aplicación y utilización mas frecuente de los principios generales del Derecho que satisfacen la necesidad de autointegración del ordenamiento jurídico administrativo y que suavizan y compensan sus rigores positivistas.

Esta tradicional clasificación de las fuentes en ley, costumbre y principios generales del Derecho que hace el Código Civil no se corresponde, sin embargo, con la realidad del ordenamiento; entre otras razones, porque una fuente tan importante como los reglamentos ni siquiera se cita, aunque se alude ciertamente a ellos cuando se habla de las disposiciones que contradigan otras de rango superior. Por ello hay que entender que el término ley que emplea el Código Civil hace referencia no a su concepto formal -normas con rango de ley- sino al material de norma escrita cualquiera que sea el órgano, legislativo o administrativo de que emana.

Concepto y orden de aplicación de las fuentes

Garrido Falla define las fuentes del Derecho Administrativo como "aquellas formas o actos en que el Derecho Administrativo se manifiesta en su vigencia". Las fuentes del Derecho Administrativo pueden clasificarse desde diversos puntos de vista, si bien el más importante es el que las clasifica en fuentes directas y fuentes indirectas.

A la hora de establecer el orden de aplicación de las fuentes, hemos de manejar tres criterios fundamentales: el criterio de la primacía del derecho escrito, el criterio de la jerarquía del órgano de que emana la regla escrita del derecho y el criterio de competencia.

Por aplicación del primer criterio, las fuentes no escritas van a quedar relegadas en el Derecho administrativo a la categoría de fuentes subsidiarias.

Por aplicación del segundo, debe establecerse, aparte, claro está, la primacía de la Constitución, así como la subordinación de las disposiciones administrativas respecto a las normas emanadas del poder legislativo y dentro del poder ejecutivo, la clasificación ha de efectuarse en función del órgano del que emanan.

Finalmente, el criterio de competencia, que tiene su fundamento en la coexistencia de un conjunto de entidades territorialmente dotadas de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, supone que cada uno de estos entes viene a constituir un subsistema normativo propia y separado de los demás y del sistema general del Estado; un subsistema compuesto por una norma de cabecera (el Estatuto, para cada Comunidad Autónoma y la Ley de Bases de Régimen Local para las provincias y municipios) y por las normas que sobre la base de aquélla dicte cada entidad.

Enumeración de las fuentes

Teniendo en cuenta todo lo anterior, y dentro de cada uno de los subsistemas a los que nos hemos referido, se puede establecer el siguiente orden jerárquico de las fuentes del Derecho Administrativo:

• Fuentes directas.

1. La Constitución

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