Estructura y caracteres del ordenamiento jurídico-administrativo español

YRAYA LORENZO MARTÍN

El sistema normativo y sus subsistemas

En España, las leyes forman un sistema legal que se presenta al jurista como una estructura, donde cada ley es parte de un conjunto más amplio de normas. Aunque estos conjuntos son ideas abstractas, tienen consecuencias reales. Las normas, aprobadas por los poderes públicos, conforman el marco legal del país, que también incluye leyes específicas para cada región o comunidad autónoma.

El concepto de "ordenamiento jurídico" fue introducido por el jurista italiano Santi Romano en 1917. Para él, este término no solo abarcaba las leyes en vigor, sino también la forma en que está organizado el Estado, la sociedad y sus valores. Hoy en día, se prefiere hablar de "sistema normativo" para resaltar como las normas están interconectadas, y de "subsistemas normativos" para referirse a grupos de normas que forman parte de ese sistema general.

El subsistema normativo estatal

El subsistema normativo estatal está formado por las normas elaboradas por las principales instituciones del Estado, como las Cortes Generales, el Gobierno y los Ministerios. También incluye, aunque en menor medida, normas de otros órganos constitucionales.

Este subsistema es fundamental porque alberga las leyes más importantes, como la Constitución, que tiene prioridad sobre todas las demás leyes, incluyendo las de las comunidades autónomas y locales. Abarca diversas áreas del derecho en España, como el derecho de obligaciones, mercantil, laboral, procesal, administrativo y la regulación de servicios públicos. Más que un simple conjunto de normas, este subsistema proporciona la estructura que conecta todos los demás subsistemas y les da coherencia, asegurando que las normativas de comunidades y municipios funcionen de manera integrada dentro del sistema legal español.

Aunque forma parte del sistema legal en su totalidad, el subsistema estatal tiene un estatus superior en comparación con otros subsistemas, como los autonómicos y locales. Las normas estatales tienen prioridad, lo que significa que, en caso de conflicto, prevalecen sobre las leyes autonómicas. Además, este subsistema cumple una función supletoria: si una comunidad autónoma no tiene una norma específica sobre un tema, se aplican las leyes estatales. La legislación básica del Estado también establece límites sobre lo que las comunidades autónomas pueden regular en ciertas áreas compartidas.

Finalmente, el subsistema estatal incluye las normas que establecen el marco legal para la creación de normativas locales (como la Ley de Bases del Régimen Local) y sectoriales (como la Ley de Contratos del Sector Público). Esto le otorga una posición jerárquica superior respecto a los subsistemas locales y autonómicos.YRAYA LORENZO MARTÍN

Los subsistemas autonómicos

Después del sistema normativo estatal, se encuentran los subsistemas de las diecisiete comunidades autónomas de España, que han adquirido gran relevancia por las competencias que poseen en diversas áreas. Cada comunidad autónoma cuenta con su propio subsistema normativo, basado en un Estatuto de Autonomía que actúa como norma superior a sus leyes. Este Estatuto, junto con la Constitución, define la estructura y las competencias de cada comunidad. Es importante destacar que la Constitución también se aplica a cada subsistema autonómico, ocupando un lugar jerárquico superior al Estatuto de Autonomía.

Las normas de cada subsistema autonómico son similares a las del Estado en términos de obligatoriedad y denominación. Cada comunidad ejerce su poder normativo en los ámbitos establecidos en sus Estatutos, lo que les permite legislar de forma independiente sobre ciertos temas. Por esta razón, las normas del ordenamiento estatal y las de las comunidades autónomas no están jerárquicamente organizadas entre sí.

Sin embargo, pueden surgir conflictos entre las normas del Estado y las de las comunidades autónomas, ya que las competencias no siempre están claramente definidas. Por ejemplo, la regulación de puertos deportivos puede entrar en conflicto con la legislación estatal sobre costas. Además, la Constitución otorga al Estado la capacidad de establecer normas básicas en ciertas áreas, lo que implica que las comunidades deben respetar estas normas al ejercer su propio poder normativo.

Los subsistemas locales

En el nivel más bajo de la escala territorial se encuentran los subsistemas normativos de las entidades locales, especialmente los municipios, que son los que tienen mayor poder normativo. Las demás entidades locales tienen un uso muy limitado de este poder, a excepción de lo que concierne a su organización interna. Sin embargo, el poder normativo de las entidades locales difiere del de las comunidades autónomas y presenta las siguientes características:

• Normas reglamentarias: Las entidades locales no poseen potestad legislativa, lo que significa que solo pueden emitir normas de carácter reglamentario, pero no pueden crear leyes.
• Condicionamiento por normas superiores: Las normas locales estan fuertemente influenciadas por la legislación estatal y autonómica. Las leyes del Estado y de las comunidades autónomas determinan las competencias que pueden ejercer las entidades locales y el ámbito material en el que pueden actuar. La forma en que las entidades locales ejercen su potestad normativa está regulada por la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL).
• Ámbito limitado: Debido a estas restricciones, la capacidad normativa de las entidades locales es mucho más reducida en comparación con los subsistemas estatal y autonómico. Por ejemplo, los municipios más grandes suelen contar con un número limitado de normas, muchas de las cuales abordan cuestiones menores, como la regulación de terrazas y veladores en la vía pública.YRAYA LORENZO MARTÍN

Las entidades locales en España son unidades administrativas que organizan el territorio y que tienen competencias en la gestión de servicios públicos, la administración y el gobierno del territorio. Se componen fundamentalmente de municipios, provincias e islas, cada uno de los cuales tiene su propia forma de organización y administración en función de su extensión y características geográficas. A continuación, te explico cómo se componen y se delimitan en el espacio:

Municipio

El municipio es la unidad local más cercana al ciudadano y la más básica. Se define como una división territorial con personalidad jurídica propia, con un territorio delimitado oficialmente. El ayuntamiento es el órgano de gobierno del municipio, responsable de la gestión de los servicios locales como el urbanismo, la seguridad (policía local), servicios básicos (agua, recogida de residuos, alumbrado), y otros aspectos que afectan a la vida diaria de los ciudadanos. Esta entidad se rige bajo la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local 7/1985, que establece cómo se organiza el ayuntamiento y qué competencias puede ejercer dentro de su territorio.

Isla

Las islas, especialmente en las comunidades autónomas de Canarias y Baleares, tienen una estructura administrativa particular debido a su geografía. Cada isla está gobernada por Cabildos Insulares (en Canarias) o Consejos Insulares (en Baleares), que gestionan aspectos como la planificación, el desarrollo económico, los recursos naturales y las infraestructuras. Estos órganos tienen competencias específicas otorgadas por la Constitución Española y los Estatutos de Autonomía de cada comunidad, y su jurisdicción abarca la totalidad del territorio de la isla, incluyendo la gestión de las aguas interiores y la protección medioambiental.

Provincia

La provincia es una división territorial más amplia que agrupa varios municipios. Aunque no es la entidad más cercana al ciudadano, sigue siendo fundamental para la organización territorial en España. Las provincias están gobernadas por las Diputaciones Provinciales, que se encargan de coordinar servicios entre municipios, especialmente en aquellos que son más pequeños o tienen menos recursos. Las diputaciones ofrecen apoyo técnico, financiero y administrativo, y gestionan infraestructuras y servicios intermunicipales, como carreteras y servicios de emergencia. En el caso de las islas Canarias, las provincias existen formalmente, pero gran parte de sus funciones las asumen los cabildos insulares, haciendo que la provincia tenga un papel administrativo menos relevante.

Relación en el espacio

Los municipios se encuentran delimitados geograficamente y dentro de los límites de un municipio, el ayuntamiento tiene todas las competencias administrativas y de gestión. Varias islas pueden formar una provincia, como ocurre en el caso de Canarias. Las provincias agrupan varios municipios dentro de un área mayor. Así, el espacio geográfico de una provincia incluye los territorios de todos los municipios que la componen.YRAYA LORENZO MARTÍN

Canarias

Canarias, como Comunidad Autónoma, tiene competencias sobre su territorio, que incluye las islas del archipiélago y las aguas interiores entre ellas, regulando aspectos como la pesca, navegación recreativa y protección medioambiental. Sin embargo, competencias exclusivas del Estado, como la soberanía, defensa, comercio exterior y seguridad marítima, prevalecen sobre estas.

POR EJEMPLO, aunque Canarias gestiona sus aguas interiores, no puede prohibir el paso de un carguero de gas natural entre Tenerife y Gran Canaria, ya que el tránsito marítimo internacional y la seguridad son competencia estatal. Por lo tanto, en casos de este tipo, la relación de competencia estatal prevalece sobre el territorio autonómico.

Reglas de conflicto

Un sistema normativo global es una estructura compleja que se compone de miles de textos normativos provenientes de diversas fuentes y de varios subsistemas que funcionan de manera autónoma. Esta complejidad da lugar a numerosos conflictos entre las normas, conocidos como antinomias. Para gestionar estos conflictos, es fundamental establecer un conjunto de reglas que orienten a los aplicadores del derecho sobre cuál norma debe prevalecer en casos de contradicción.

Estas reglas de conflicto no tienen un carácter constitucional y están formuladas en normas estatutarias, doctrina y jurisprudencia. Es importante resaltar que estas reglas permiten resolver las contradicciones entre normas de diferentes subsistemas.

Aplicación de las Normas Administrativas en el Espacio

La vigencia de las normas jurídicas en el espacio se rige por diversos principios que determinan qué ley es aplicable a situaciones jurídicas internacionales. A continuación, se presentan los aspectos clave relacionados con la aplicación de normas administrativas.

Principio de territorialidad

El principio de territorialidad rige con carácter general en el ordenamiento jurídico español, lo que significa que la Ley Penal se aplica a cualquier delito cometido en el territorio nacional, independientemente de la nacionalidad del responsable o de la víctima. Es decir, todo delito cometido en España puede ser castigado bajo la Ley Penal española, según lo dispuesto en el artículo 8.1 del Código Civil (CC) y el artículo 23.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ).

• Artículo 8.1 CC: Las leyes penales y de seguridad pública son obligatorias para todos los que se encuentren en territorio español.
• Artículo 23.1 LOPJ: La jurisdicción española es competente para conocer delitos cometidos en territorio español, en buques o aeronaves españolas, salvo excepciones establecidas en tratados internacionales.

El concepto de territorio nacional, en sentido jurídico, incluye: