Administración Institucional del Estado y Organismos Constitucionales de Asesoramiento y Control

LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL DEL ESTADO

APROXIMACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL

La administración institucional (o "sector público") es el conjunto de entidades y organismos con personalidad jurídica propia dependientes de las administraciones territoriales creados para realizar una determinada actividad.

Todas estas actividades podrían ser realizadas directamente por la administración territorial, pero se justifica la creación de las entidades institucionales por el principio de eficacia.

Existe administración institucional del Estado, de las CCAA y de las EELL En el inventario de entidades del sector público ("Invente") figuran inscritas 5075 entidades (448 del Estado, un 9%)

La asignación de funciones especializadas

La Administración Institucional responde al principio de DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL: se toma la decisión de crear una entidad con personalidad jurídica y asignarle la titularidad y ejercicio de una FUNCIÓN CONCRETA O DETERMINADA hasta ahora de responsabilidad de la administración territorial.

Por el tipo de funciones asignadas pueden distinguirse.

• a) entidades con funciones típicamente administrativas que, en algunos casos, llevan aparejadas el ejercicio de potestades administrativas (salvo la potestad expropiatoria, el resto pueden atribuirse a determinadas entidades de la administración institucional).
• b) entidades que realizan gestión de servicios públicos, a menudo son gratuitas o sujetas a precios políticos que no cubren los costes.
• c) entidades que realizan una actividad económica sometida a las reglas del mercado y que compiten en igualdad de condiciones con otras empresas privadas que prestan los mismos servicios o producen los mismos bienes.

La autonomía de gestión y la personalidad jurídica

. Las entidades de la Administración Institucional tienen PERSONALIDAD JURÍDICA PROPIA!, diferente de la de la administración territorial que las crea.

Es la entidad la que contrata y asume obligaciones con terceros; responde de esas obligaciones con su patrimonio y recursos económicos; cuenta con su propio personal y sus propios órganos de gobierno.

Los autores del manual señalan que no se debe descartar a priori que la administración territorial que crea la entidad deba responder por la entidad instrumental para evitar actuaciones de abuso de derecho en fraude de acreedores.

· La personalidad jurídica propia favorece que las entidades de la Administración Institucional estén dotadas de CIERTA AUTONOMÍA DE GESTIÓN.

La personalidad jurídica propia facilita su independencia funcional, pero la entidad sigue dependiendo de la dirección de la administración territorial matriz, que le imparte instrucciones de actuación, nombra a los miembros de sus órganos de gobierno y, en ocasiones, controla su actuación a través de la resolución de los recursos administrativos (la autonomía no es total).

· Las entidades de la Administración Institucional cuentan con caja propia separada de la caja de la administración matriz.

Se rompe el principio presupuestario de unidad de caja, entendido como que todos los fondos públicos, procedan de donde procedan, han de afluir contablemente a una caja única de donde han de salir todos los pagos que se realicen (tesorería única), de manera que estos se gestionan de forma coordinada con unidad contable y bajo una única dirección.

La personalidad jurídica pública o privada

Las entidades de la Administración Institucional pueden tener personalidad jurídica pública o privada:

· Tienen personalidad jurídico-pública aquellas entidades que responden a una figura organizativa bajo la que sólo puede actuar la Administración, pero no los particulares.

• organismos autónomos
• entidades públicas empresariales
• agencias estatales.
• Son tambien entidades de derecho público aquellas de las que la ley de creación o ley reguladora se limita a decir que lo son, sin reconducirles a un tipo concreto de los regulados (Banco de España, Museo del Prado, SEPI)

· Tienen personalidad jurídico-privada las figuras organizativas propias del derecho privado: sociedades mercantiles (SA) o fundaciones.

Inicialmente el tipo de personalidad jurídica estuvo relacionado con el derecho que aplicaban (pública para las entidades que aplicaban derecho administrativo y privada para las que aplicaban derecho privado), pero esta relación se rompió cuando las leyes de creación comenzaron a dotar de personalidad jurídico-pública a entidades que en todo o en parte se iban a regir por el Derecho privado (entidades públicas empresariales).

Inicialmente, sólo las entidades con personificación pública podían ejercer potestades públicas sujetas al derecho administrativo y por eso sólo esas entidades podían contar con funcionarios. Es decir, las entidades con personificación privada no podían dictar actos administrativos unilaterales que vinculasen a los interesados.

Sin embargo, en la actualidad, ya desde la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003) se permite a las fundaciones del sector público institucional convocar y adjudicar subvenciones y la LRJSP (ley 40/2015) contempla que las sociedades mercantiles puedan con carácter excepcional, ejercer potestades administrativas, cuando una ley se las atribuya.

Salvo que esta ley establezca un recurso ante la administración matriz que permita reconducir sus actos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa, estaríamos ante actos que se regirían por el derecho administrativo, pero tendrían que ser controlados por la jurisdicción civil, ajena por completo al control de la actividad administrativa y desconocedora del Derecho administrativo que tendría que aplicar.

LA COMPLEJIDAD DE LA REGULACIÓN DE LAS ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL

Las leyes de organización

• La primera regulación se contenía en la Ley de entidades estatales autónomas, de 26 de diciembre de 1958 (LEEA).
• Después, la Ley 30/1994, de Fundaciones, permitió a la administración también el uso de las fundaciones.
• La LEEA fue derogada por la LOFAGE (Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado), que recogía los organismos autónomos, entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles.
• La Ley 28/2006, de 18 de julio, creó la figura de las agencias estatales, a la que se pretendía se reconvirtieran los organismos públicos que cumplieran los requisitos establecidos.
• La LRJSP, en su redacción original, sólo contempló dentro de los organismos públicos los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales (no contemplaba las agencias).
• La Ley 1/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, modificó la LRJSP para recuperar la figura de las agencias.

Artículo 84.1 LRJSP: Integran el sector público institucional estatal las siguientes entidades:

a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la AGE, que se clasifican en ( ** ):

1. organismos autónomos,
2. entidades públicas empresariales,
3. y agencias estatales;

b) las autoridades administrativas independientes;

c) Las sociedades mercantiles estatales;

d) los consorcios;

e) las fundaciones del sector público;

f) los fondos sin personalidad jurídica

g) las universidades públicas no transferidas.

( ** ) ENTES APÁTRIDAS A pesar de que el artículo 84.2 LRJSP prohíbe que el Estado cree o controle entidades del sector público que no pertenezcan a alguna de las categorías enumeradas en el art.84,1, se mantiene el régimen jurídico singular de algunas "entidades públicas" (AEAT, SEPI, Museo del Prado, etc.)

La legislación presupuestaria (los 3 subsectores)

Los presupuestos de las entidades de la Administración Institucional se integran en los presupuestos generales del Estado, y deben rendir cuentas ante el Tribunal de Cuentas.

La Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003) que regula_su regimen contable, presupuestario, económico-financiero, y el régimen de la intervención y su control, y en su artículo 3 divide el sector público en tres subsectores, con un criterio material, en función de la actividad que realizan y la procedencia de sus fondos:

1) "El SECTOR PÚBLICO ADMINISTRATIVO, integrado por:

a) La Administración General del Estado, los organismos autónomos, las autoridades administrativas independientes, las universidades públicas no transferidas y las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, así como sus centros mancomunados, así como las entidades del apartado 3 del artículo anterior.