Teoria e Metodi di Ricerca per le Pubbliche Amministrazioni, Università degli Studi di Milano

Teoria e Metodi di Ricerca per le Pubbliche Amministrazioni

Teorie e metodi di ricerca per la PA (Università degli Studi di Milano) Scan to open on Studocu Studocu is not sponsored or endorsed by any college or university Downloaded by Teodoro Carraretto (teodorocarraretto@gmail.com)TEORIA E METODI DI RICERCA PER LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI: Esame: prova intermedia (intorno 3^ settimana di Febbraio)

L'oggetto di studio: la burocrazia pubblica

La burocrazia pubblica: cosa è

Questo concetto, cioè cosa è la burocrazia pubblica, è fortemente influenzato dall'idealtipo burocratico weberiano e la sua contestualizzazione storica. L'idealtipo burocratico weberiano è caratterizzato da

• Un'organizzazione gerarchica, poiché occorre organizzare le varie mansione per raggiungere finalità differenti. Quindi la gerarchia serve per aggredire problemi complessi spacchettandoli in fini e mezzi diversi, che corrispondono a ruolo diversi, ma comunque coordinati attraverso una linea di comando.
• Una divisione del lavoro formalizzata attraverso mansionari
• Procedure amministrative standardizzate che rispondo a regole, procedure amministrative. . Reclutamento tramite procedure formali di accertamento delle conoscenze (concorsi pubblici > ad oggi il tema è: siamo sicuri che basta fare un quiz? Oppure serve di più?)
• Separazione tra attività privata e ufficio pubblico: serve a spersonalizzare la macchina burocratica.
• Disciplina di ufficio: insieme di regole che definiscono i comportamenti in maniera precisa
• Esercizio delle funzioni amministrative su basi continuative
• Ufficialità degli atti amministrativi: atti che hanno valore formale ed ufficiale e che sono il portato della continuità della macchina amministrativa

Oltre tutte queste caratteristiche, cosa stiamo dando per scontato? Che lì dentro ci sia qualcuno di razionale, come la macchina burocratica. Stiamo dando per scontato che la razionalità amministrativa coincida con la razionalità dell'individuo. In questo modo, tutte queste caratteristiche presentano delle fragilità.

Per quanto riguarda il contesto storico dell'idealtipo burocratico weberiano, possiamo dire che era caratterizzato da:

• Consolidamento di un'economia monetaria (affermazione del capitalismo moderno)
• Sviluppo qualitativo e quantitativo dei compiti amministrativi dello Stato: aumentano i compiti dello Stato in questo periodo. Quindi la formazione dello Stato con la macchina burocratica va di pari passo
• Concentrazione dei mezzi organizzativi nelle mani dei detentori del potere
• Processo di democratizzazione: eguaglianza giuridico-formale dei cittadini davanti alla legge. Questo crea un aumento di domande e di aspettative nei confronti della nuova macchina burocratica .
• Superiorità tecnica della forma di agire burocratica (razionale-legale), cioè l'idea che quella macchina burocratica sia migliore di quella precedente, attraverso un processo razionale e legale

Il contesto storico è fondamentale per poter capire come aggiornare la macchina burocratica.

Burocrazia e stato moderno

La nascita dei primi apparati amministrativi dei grandi stati moderni avverrà in Francia, Spagna, Prussia, Russia, che rispondono all'idealtipo weberiano.

Le fasi di sviluppo della burocrazia moderna

1. le origini: nascita e consolidamento della burocrazia moderna
2. la costruzione: espansione della burocrazia moderna a partire dalla nascita dello stato di diritto (fase liberale)
3. l'espansione: aumento delle funzioni amministrative, la dipendenza da istituzioni rappresentative This document is available on studocu Downloaded by Teodoro Carraretto (teodorocarraretto@gmail.com)

Quattro modelli di sistemi amministrativi

FRANCIA

A partire da Luigi XIV (1660/1715), con la nascita di un sistema ministeriale e dei Segretari di Stato, inzia a nascere la macchina burocratica. Le successive riforme Napoleoniche, portano alla nascita de Grandes Ecoles & Grands Corps Ingresso dei corpi tecnici: Ecole Polytechnique Secondo dopoguerra (1945 in avanti): costituzione dell'Ercole National d'Administration - ENA Si tratta di un modello che presenta un Centralismo gerarchico, una forte specializzazione funzionale grazie a corpi amministrativi e corpi tecnici. Questo contribuisce a renderli autonomi e dà quindi anche continuità alla macchina amministrativa.

PRUSSIA/GERMANIA

le prime fasi sono condotte da Guglielmo I (1713/1740) e Federico II il Grande (1740/1786) È caratterizzato da una Stretta relazione fra organizzazione militare e amministrazione civile (in funzione della potenza militare). Con Federico II entra la nobiltà e si forma un'aristocrazia burocratica. Si tratta di una Struttura amministrativa centralizzata e decentramento politicoamministrativo (divisione del lavoro Ministeri e Lander). I ruoli dominanti sono quelli amministrativi e giuridici.

REGNO UNITO

è caratterizzata dalla riforma elettorale di ampliamento del suffragio (1867) e da un passaggio fondamentale: quello da un sistema amministrativo precedente fondato sul patrimonialismo centralista e l'auto-governo decentrato. Utilizza un sistema legale di diritto consuetudinario (Common Law- guarda maggiormente le conseguenze, a differenza del civil law), che favorisce una classe manageriale amministrativa con formazione umanista (non giuridica !! ) e molto flessibile.

USA

Storicamente la macchina amministrativa degli stati uniti è sempre stata molto fragile. Il problema principale sembrò essere molto legato al sistema delle spoglie (Spoils system), molto utile in generale e capace di garantire continuità, MA ** È un sistema molto frammentato e decentrato, caratterizzato dall'assenza di una classe amministrativa. Questi elementi combinati insieme fanno la fragilità dell'amministrazione americana.

Caratteristiche dell'idealtipo burocratico weberiano

date le caratteristiche viste in precedenza possiamo fare riferimento a:

• razionalità amministrativa .
• razionalità individuale

quello che abbiamo visto è un ideal tipo. Dal punto di vista empirico, confrontandosi con la realtà fatta di amministrazioni diverse, tutte le caratteristiche che abbiamo visto sono caratterizzata da una certa variabilità. Il mutamento nei casi significa che non ci sono solo "tipi puri", ma anche varianti dei tipi puri, a loro volta "tipizzabili". Individuando anche le disfunzioni, cioè comportamenti e strutture che deviando dall'idealtipo weberiano, possono anche dare luogo a esiti contrari agli imperativi funzionali della macchina amministrativa.

Le disfunzioni del modello burocratico: i diversi approcci

(1) Merton: disfunzioni burocratiche

Mette in luce le disfunzioni e le discrepanze fra effetti intenzionali e conseguenze inattese dell'agire burocratico. Questo accade poiché il modello di Weber prevede la centralità delle norma e delle Downloaded by Teodoro Carraretto (teodorocarraretto@gmail.com)competenze amministrative formali; ciò porta al ritualismo burocratico, cioè una scarsa disponibilità ala cambiamento. C'è quindi un'incapacità addestrata ad adattarsi allo scopo e governare il nuovo. Si parla di capacità addestrata perché alla fine sei allenato a rispondere in termini individualistici, ovviamente sbagliando e non aiutando la pubblica amministrazione. Merton parla anche del feticismo della norma e di trasposizione dei fini; cioè norme e strumenti burocratici passano dall'essere mezzi a fini in sé. Si produce così assoggettamento dell'utente alla burocrazia.

(2) Gouldner: disciplina vs competenza

Osserva che il personale con solide competenze ed esperienze tecnico-professionale procura nei vertici uno stile di direzione indulgente, che talvolta produce prestazioni essenziali e rendimenti subottimale. Questo genera asimmetrie informative tra direzioni e funzionari. La risposta della direzione in questi casi è, solitamente, una maggiore severità nella regolazione ed un ulteriore irrigidimento burocratico. C'è quindi il rischio che comportamenti flessibili vengono contrastati dal richiamo alla disciplina. Gouldner mette in luce diversi modelli di organizzazione burocratica, che suddivide in base a:

• origine delle regole: sulla base di questo concetto, Gouldner mette a punto tre modelli di organizzazione burocratica:
• Imposte dall'esterno
• Imposte dalla direzione
• Accettate da Direzione e funzionari (partecipazione)
• tipo di burocrazia:
  • burocrazia apparente
  • burocrazia impositiva
  • burocrazia rappresentativa

(3) Selznick: il ruolo delle pressioni ambientali

Uno studio di Selznick è il Tennessee Valley Authority: ente federale con poteri pubblici e flessibilità da impresa privata con compiti di pianificazioni di opere pubbliche strategiche. In questo caso, la pressione degli interessi locali, crea il passaggio dalla conflittualità alla cooptazione. Esistono due tipi di cooptazioni:

• cooptazione formale, che prevede un allargamento degli organi direttivi
• cooptazione sostanziale, che prevede l'ingresso nelle sedi decisionali > eterogenesi dei fini, cioè i fini di un'organizzazioni sono cambiati in rapporto al fatto che per l'organizzazione è risultato vitale la sua sopravvivenza, non il perseguimento dei suoi fini iniziali. Cioè per sopravvivere ha dovuto cooptare e questo ha portato ad un'eterogenesi dei fini. La risposta all'eterogenesi dei fini può essere:
  • l'interiorizzazione degli obiettivi
  • l'incremento della operatività

Si tratta di due linee di azione che possono essere implementate grazie alla leadership, che permettono il passaggio da istituzioni strumentali a istituzioni programmatiche, cioè che tengono fede ai propri fini. Le funzioni fondamentali della leadership sono le seguenti:

1. definire missione e ruolo dell'organizzazione
2. incorporare lo scopo nell'organizzazione
3. difendere l'integrità istituzionale dell'organizzazione
4. mediare i conflitti interni

(4) Simon (1947)

Simon parla di This document is available on studocu Downloaded by Teodoro Carraretto (teodorocarraretto@gmail.com)

• Razionalità individuale, cioè una razionalità limitata e che fa riferimento ad un ragionamento soddisfacente, cioè si tratta del cosiddetto satisfying, ovvero non si tratta di una razionalità sinottica in termini cognitivi
• Razionalità organizzativa o amministrativa, è legata al tema della gerarchia degli scopi

I nostri limiti cognitivi sono limiti connaturati alla razionalità, cioè sono inevitabili e riguardano:

1. incertezza sulle conseguenze delle alternative di scelta
2. Incompletezza delle informazioni relative alle alternative di scelta disponibili (credenze)
3. La complessità computazionale del calcolo ottimizzante, non riusciamo a trattare la complessità computazionale

Rispetto a questo noi scegliamo sulla base di un ragionamento soddisfacente: scelgo l'alternativa che mi permette di massimizzare la mia soddisfazione e il livello di soddisfazione delle aspettative. Simon fa quindi una critica alla razionalità individuale. Inoltre, Simon, partendo da un approccio da economista, afferma che l'unità di analisi dell'organizzazione è la decisione; gli organigrammi non dicono nulla sulla vita reale di un'organizzazione, anche perché esiste la razionalità limitata. Quindi, un'organizzazione non è un organigramma, ma è uno schema che fornisce a ogni membro dell'organizzazione, le informazione, le premesse, gli obiettivi e gli atteggiamenti che influenzano le sue decisioni. Qualsiasi persona che si trova all'interno dell'organizzazione deve essere a conoscenza degli obiettivi dell'organizzazione; questo aiuta a costruire e portare valore all'organizzazione. La decisione che ognuno di noi all'interno dell'organizzazione si trova a fare avviene in rapporto a due dimensioni:

. Giudizi di fatto, verificabili in termini di Vero o Falso . Giudizi di valore, non verificabili in termini di Vero o Falso; si tratta di una dimensione normativa Es. piove è un giudizio di fatto; se invece dovessimo decidere a fronte della quantità di pioggia (se piove è un conto, se c'è un'alluvione è un altro), scegliere se condurre una certa azione o meno, è un giudizio di valore. Es. prendo la nave o l'aereo per andare in vacanza in Grecia o in Norvegia. La decisione sul mezzo è frutto di un giudizio di fatto (si sceglie il mezzo più adatto alla situazione). La decisione sul luogo di vacanza è frutto di un giudizio di valore (preferire il Mediterraneo o i fiordi dei mari del Nord) Simon afferma che esiste sempre un continuum mezzi/fini, perché un fine raggiunto in base a una decisione di valore si trasforma in un mezzo per raggiungere un fine successivo. Ad esempio, prendo la nave per andare in vacanza in Norvegia perché voglio vedere i fiordi dei mari del Nord, per fare un servizio fotografico per una rivista di turismo. La decisione sul luogo è fine rispetto alla decisione sulla scelta del mezzo di trasporto ma diventa mezzo per la decisione sul servizio fotografico. In tal senso, ogni azione individuale ha sempre due facce:

• fine dell'azione precedente
• mezzo dell'azione successiva

Attraverso il continuum mezzi/fini si esprime la razionalità (e la coerenza) del soggetto agente. Osserviamo con Simon che c'è molta soggettività nella razionalità umana: "ciò che la persona vuole ... influenza ciò che la persona vede, e ciò che vede influenza ciò che vuole".

Contributo della razionalità limitata allo studio delle burocrazie pubbliche

• L'organizzazione come sistema cooperativo che conserva e accumula nel tempo la memoria delle decisioni prese
• L'importanza del fattore tempo: consente "apprendimento" ...
• Un'organizzazione non deve prendere ogni volta decisioni inedite: l'importanza delle procedure nelle decisioni amministrative Downloaded by Teodoro Carraretto (teodorocarraretto@gmail.com)